La Participación en la Formulación Presupuestaria:Evolución, Modelos, Instrumentos y Complejidades. [1]

Américo Ibarra Lara

Profesor Asociado

Universidad de Santiago


El presente documento intenta sintetizar las reflexiones teóricas que gobiernan la idea de la participación presupuestaria, reflexionar acerca de los progresos teóricos y las implicancias observadas en las decisiones de asignación de recursos financieros. Los presupuestos son en su esencia la expresión de la planificación, expresión material de deseos y orientadora de proceso, acciones y actividades en el cumplimiento de objetivos que debe conciliar las preferencias del grupo dominante y del colectivo que atiende como estrategia de sobre vivencia.

Evidencia Teórica

La evolución en la disciplina nos indica que aún no todo está dicho; se avanza y discute sigilosamente sobre la mejor forma de desarrollar la capacidad predicativa y de entender las variables de contexto que inciden en los desempeños organizacionales. Los modelos teóricos de gestión, la corrientes modernas de la administración argumentan que no sólo debe trabajarse la planificación por si y para sí, sino que ella debe responder a una mirada cuyo horizonte garantice cambios significativos y relevantes en las condiciones intraorganizacionales, implicando asignaciones de recursos diferentes y asociadas en el mejor de los casos a resultados o desempeños.

La evidencia, también nos ha demostrado que los requerimientos de recursos no son definidos al azar. Se ha identificado la existencia de una estrecha relación entre los procesos de planificación y asignación de recursos, aun cuando para muchos esta discusión debiera partir bajo el marco analítico y conceptual que responda al sentido de la planificación y el presupuesto, como plantea Shick[2]. En efecto, es posible coincidir con él que el presupuesto, como expresión de decisiones basadas en estructuras de plazo restrictivas, implica que las decisiones aun en el mejor de los casos tienden a ser sub-óptimas o de “second better solution”, dado que las opciones son limitadas y muchas veces una sola es posible. Para Shick, en lo público y lo privado quienes gobiernen o quienes toman decisiones, a veces no se tienen opciones, con lo que la mirada de oportunidades se reduce completamente.

El presupuesto como instrumento busca, con procesos ordenados y racionales, dar una mayor claridad en los requerimientos de recursos, estructurando sus decisiones y tomando múltiples consideraciones privilegiando el pasado o la historia. Es común reconocer el argumento “siempre se ha hecho así”. No obstante, los avances han permitido incorporar dinámicas más reflexivas en su construcción, a partir de la observación, análisis y evaluación del movimiento de las variables del entorno; se predicen sus comportamientos futuros y se disminuye la tensión frente a posiciones de incertidumbre o riesgo. La historia ha demostrado, que el mejor vehículo para planificar y dar una expresión financiera a ella es contar con registros veraces y oportunos sobre las transacciones organizacionales, contables, operativas y presupuestarias. Estas herramientas facilitan la comprensión de los fenómenos y la predicción, sólo si copulativamente se logra conocer, entender y comprender como se interrelacionan y condicionan las variables del entorno. Este proceso no excluye a nadie y a partir del conocimiento que provee la administración es posible mejorar las posiciones futuras, toda vez que la solidez de los fundamentos permiten minimizar la condición de riesgo y volatilidad de las decisiones.

Como plantea J. Luft[3] (1997), muchos expertos en disciplinas económicas y administrativas han explicado los fenómenos organizacionales, los proceso de toma de decisión deteniéndose en el análisis y discusión acerca de los principios y axiomas que gobiernan la racionalidad de las decisiones sobre recursos y contratos – según Foucault[4] es posible observar una íntima relación entre poder y conocimiento -, olvidando, según Luft, la importancia de la perspectiva histórica como vía explicativa y comprensiva de los impactos que implica la modernización, la industrialización y para muchos la revolución que los procesos tecnológicos en las organizaciones y de las variaciones en la acumulación de riqueza de los principales y/o los ciudadanos.

La perspectiva histórica - junto a otras disciplinas -, explica el desarrollo, transformación y cambio que ha experimentado las organizaciones en el tiempo y las razones que lo inducen, sus impactos, sus beneficios y también sus costos. La historia no puede ser vista de forma reduccionista, valorada por su capacidad de describir y registrar los hechos, trabajando en los anaqueles y archivos para luego recrear y/o en su caso construir conceptos[5].

No es fácil reconstituir la historia. Incluso es un mal necesario, más cuando ha sido capaz de avalar el desarrollo disciplinario, y sobretodo dar cuenta sobre la evolución del hombre y los hitos significativos en la política, la economía, las arte, etc.[6]. En este orden de ideas LeRoy Ladurie, según cita por Luft ( pág. 170), sostiene que es preferible mezclar la ciencia social y la literatura para explicar los fenómenos que han incidido en la evolución del hombre y sus instituciones.
No es el propósito determinar los hechos que originan, contribuyen y desarrollan las técnicas de registros sobre hechos económicos (relevantes) que recrean y colaboran en que se comprenda la naturaleza de las decisiones bajo un análisis contextual complejo y cambiante de manera recurrente; sino más bien se pretende en esta etapa una aproximación conceptual para reconocer los diferentes modelos decisionales para enfrentar razonadamente el problema económico[7].

En principio Chandler’s[8] ofrece una explicación basándose en la eficiencia económica como fórmula contributiva a la gestión moderna. Sostiene que son los cambios tecnológicos los que colaboran a incrementar las ganancias y las posiciones ventajosas para las industrias; y que otros desarrollos apuntaron a potenciar el manejo de la información y las nuevas técnicas para favorecer los procesos de coordinación y control del desempeño de las organizaciones[9].

Hopper y Armstrong[10], establecen que el desarrollo de instrumentos y técnicas de registro no se usaron para reducir los costos de transacción - según exponía Coase -, sino como instrumento que colabora a mejorar las rentas o beneficios. Los instrumentos se crean para establecer estándares que facilitan calcular el valor de las contribuciones marginales de los trabajadores y contar con argumentos para mejorar los niveles de compensación. Para Chandler (77), el desarrollo de tecnologías favorecía los desarrollos productivos y afectaría la capacidad de negociación entre dueños y trabajadores.

Johnson y Kaplan[11] precisaron que la caída en el desarrollo tecnológico para manejo de la información coincidía con un período en que se hacia difícil conjugar los intereses de trabajadores y dueños, sobre todo en épocas en se observaba una sobreoferta de trabajo dada la capacidad instalada en la época.

Para Bloch (1953)[12], la explicación de eficiencia y el cambio productivo y el desarrollo dependían de la motivación y del mejor uso tecnológico de la información y no necesariamente al uso de instrumental. Para Levenstein (1991)[13] la ampliación en los cambios en las técnicas contables utilizadas sería suficiente sólo si la oferta del instrumental es estable y perfectamente elástica durante todo el tiempo.

Yates (1991), determinó que el éxito de la decisión dependía de la forma en que se utiliza el instrumental para administrar la información y de la demanda de administradores. Insistió en que la relación es más potente a mayor complejidad organizacional. Un uso adecuado de ella, disminuye la tensión en la decisión y mejora los canales de coordinación. Determinó al tiempo que el uso del instrumental y sus consecuencias dependerían de su sencillez y de la rapidez en su aprendizaje; finalmente su aplicación estará condicionada a la relación de beneficio costo estimada en su utilización. Hasta aquí no hay evidencia suficiente para demostrar que la aplicación de técnicas contables y la mayor preparación de los administradores, hubieren incrementado significativamente las utilidades y/o impactado positivamente en la estructura de costos de los procesos productivos y/o servicios.

Se ha reconocido que diferentes actores demandan información y que ellos poseen características y objetivos diferentes. El requerimiento de poder y monitoreo ha aumentado a medida que más complejo se vuelve el tejido económico, político y social, con propósito no excluyentes, disminuyendo los niveles de tensión, conflicto o riesgo que genera en el uso y disposición libre de recursos financieros; se ha reconocido también que en el avance, sólo datos uniformemente construidos dan cuenta de los hechos históricos y que el más simple y de mayor data es el derivado de las transacciones comerciales y económicas, los registros contables y presupuestarios. Es evidente que en este contexto, la disposición de diferentes objetivos conforme el rol que juegue en el tramado económico y administrativo un determinado agente[14] condicionará el nivel y profundidad analítica que se requiera para dicha información.

Se ha sostenido también que los avances tecnológicos en la información han colaborado a mejorar los estándares de desempeño de los factores productivos. Ha aumentado la capacidad de control sobre ellos, minimizando los problemas de agencia entre los actores relevantes. El manejo de información (comercial y económica), más profesional y efectiva ha favorecido los análisis y diagnósticos y en su conjunto han facilitado la toma de decisiones favoreciendo la exposición al riesgo económico y financiero.

La evidencia establece que los registros y el apoyo tecnológico han configurado un espacio de negociación y discusión sobre el desarrollo organizacional. Ha colaborado en que los agentes razonadamente definan sus propósitos y acciones para con ello lograr satisfacer conjuntamente los intereses del principal y el agente. Se han elaborado diferentes formas y estilos para dar soluciones concretas y efectivas a los problemas económicos y sociales, todos modelos de asignación eficiente pero no óptimos.

La evolución organizacional no ha estado exento de problemas, conflictos y presentando diferentes niveles de avances. En ello las divergencias espaciales, territoriales y temporales han tenido una influencia categórica. Recordemos que es el espacio local donde las reformas han sido más potentes y prolíferas. Siempre ha sido un instrumento de equilibrio entre los poderes del Estado y por ello cumple la doble condición de ser un instrumento de planificación y control. A los sistemas presupuestarios se le han asignado diferentes énfasis, a saber para Schick[15], de control financiero, para establecer mejoras directivas o de planificación. Posteriormente Rubin[16], amplió la relación a la resposanbilidad y la priorización.

Reformas y Modelos de Gestión Presupuestaria

Algunas reformas han logrado mayor o menor éxito en diferentes países y regiones. En Estados Unidos, las reformas presupuestarias se inician tomando la itemización del gasto (listado de distribución de recursos) como estructura básica, su estructura es de fácil uso y comprensión; sin embargo, no hace explícita la política de uso y elección, pero fortalece la idea de control y monitoreo[17].

La exigencia por mayor control derivó en el presupuesto por resultado y sustentado en modelos de actividades y primando el criterio de eficiencia más que la línea de gasto. Sin embargo, no existe evidencia que este modelo hubiese permitido mejores resultados que la itemización del gasto; por el contrario, es más difícil e impreciso en la medición de los productos. Debemos recordar al menos que a cualquier nivel es más sencillo medir insumos pero no así los productos. Este fenómeno es más complejo cuando tratamos de intervención gubernamental y cuando no existían herramientas para establecer estándares e indicadores adecuadamente definidos.

Una tercera fórmula desarrollada fue el presupuesto por programas, sistema que profundizó la planificación como instrumento de apoyo y gestión de recursos. Este modelo originó el PPBS[18], que ligaba la planificación, la programación y sistema de asignación presupuestaria. El modelo relacionó la asignación de recursos fiscales a relaciones programáticas e intervenciones en política macroeconómica, sustentando los objetivos fiscales bajo una mirada de largo plazo; aplicó un régimen de análisis plurianuales y proyección de costos y beneficios, soportando la estructura analítica en datos deducidos operacionalmente. Intervino entonces la estructura de asignación presupuestaria en la economía, el desarrollo tecnológico y la planificación. Su aplicación permitió mejoras sustantivas en la forma de pensar algún tipo de intervención fiscal, sin embargo falla con ausencia de compromisos a todo nivel institucional.

Para el modelo, los programas deben entenderse como los cursos de acción necesarios para alcanzar objetivos establecidos y cuantificados tanto en su costo como en los resultados esperados. El PPBS exige la elaboración de programas integrados en un sistema que busque la mayor eficacia en la asignación de recursos.

Una de las características más sobresalientes del PPBS estriba en que su método de razonamiento se encuentra en la realización de los programas y cursos de acción por encima de la limitación temporal periódica del presupuesto anual, superando la inconsistencia del presupuesto tradicional. Su principal misión es controlar la actividad presupuestaria periódica, olvidando el nivel de eficacia del gasto y el efecto sinérgico que puede generar un conjunto de programas convenientemente planificados.

El PPBS busca los siguientes propósitos:

1. Identificar y examinar los fines y objetivos, estimulando un análisis objetivo de programas, ampliando las perspectivas y la gama de alternativas consideradas a efectos de diseño de políticas y programas.
2. Analizar el producto de un programa determinado en función de sus objetivos.
3. Establecer los costes totales de los programas, facilitando con ello la toma de ediciones del agente, a partir de conocimiento.
4. Extensión del horizonte de planificación por tiempos superiores al ejercicio anual, ajustando las asignaciones presupuestarias a ellas.
5. Profundidad analítica en la evaluación de alternativas de intervención y revisión permanente de los objetivos del programa y su costo.
6. Establece procedimientos analíticos como parte sistemática de la revisión presupuestaria, sometiendo a revisión las políticas y programas e intenta incidir en las decisiones de asignación presupuestaria en el proceso presupuestario.

Por los ‘70 comenzó a implementarse y hacerse común el modelo Zero Based Budgeting, en adelante (ZBB). Pyhrr[19] expuso el éxito del modelo aplicado a empresas privadas requiriendo programas justificados, y que luego la Administración del Gobernador de Georgia, J. Carter, que a partir del 72 iniciara su uso para luego aplicarlo partir de 76[20]. Se han estudiado experiencias, beneficios y costos del modelo, entre ellos Wildavsky, Lafaver, Bib, Leinngerband Wong, Sibgletpn,Smith y Cleaveland. Se pueden observar casos exitosos y otros en que no fue una solución óptima[21] y por tanto requiere una segunda mirada su análisis.

Para Pyhrr el ZBB requiere que los directivos justifiquen sus solicitudes de fondos. Debe demostrar que los gastos son necesarios, obligando a identificar las actividades que se realizan y a evaluarlas de forma sistemática para ordenarlas de acuerdo con su importancia. Requiere el modelo se puedan identificar unidades de análisis, paquetes de decisión, ranking de unidades, paquetes de evaluación sobre alternativas de gasto.

En la modalidad ZBB operan dos concepciones, el incremental y completo. El presupuestos incremental parte del supuesto que las partidas monetarias incorporadas al presupuesto recogen la variación que experimentan los precios relativos de los bienes –inflación-, y que afecta a costes y gastos de las actividades ejecutadas en el periodo anterior. A ello se adicionan los costes y gastos correspondientes a nuevas actividades, sin que exista cuestionamiento a las actividades precedentes.

Por su parte la concepción completa, somete a revisión en cada ejercicio todas las actividades ejecutadas bajo la premisa que el máximo de vigencia de cada actividad correspondería el ejercicio económico. De esta forma lo que postula es que los presupuestos de costes y gastos tengan como sustrato físico aquellas actividades necesarias para la consecución de los objetivos fijados en cada uno de los niveles organizativos. En este contexto, el ZBB pertenece al tipo completo debiendo justificar cada peso de gasto sobre la base de la necesidad de las actividades seleccionadas.

El ZBB es un proceso presupuestario que algunas fases básicas. La preparación de los paquetes de decisión en la que se definen las necesidades de recursos de una unidad de decisión y los objetivos que se esperan alcanzar.

La aplicación del sistema requiere la selección y clasificación de paquetes de decisión con la priorización de gastos, lo que implica un esfuerzo por identificar las unidades de decisión que ejecutan actividades relacionándolas con objetivos específicos y con resultados cuantificables[22]. Se requiere además, jerarquizar los paquetes de decisión favoreciendo el conocimiento de las diferencias que se producen en cada nivel, hasta llegar a una relación decisional en el nivel jerárquico superior. El resultado final es una priorización de las actividades seleccionadas para un nivel de esfuerzo específico en que es posible identificar gastos e inversiones. El presupuesto se prepara considerando un punto de corte. Los gastos e inversiones con mayor prioridad se aprueban y el resto se eliminan.

El ZBB presenta una gama de beneficios entre los que destacan:

· Eliminan la holgura en las asignaciones presupuestarias y canaliza las competencias situando paquetes de decisión por encima de otros contrastando costes y objetivos.
· La programación de actividades se asegura estableciendo las consecuencias previsibles si existe abandono.
· La participación en su elaboración eleva la aceptación de objetivos y permite reconocimiento de ellos como propios favoreciendo la motivación. Es probable que el sistema mejore la conducta, la motivación de los participantes institucionales, ya que hay una alta participación en la preparación y jerarquización de los paquetes de decisión.
· El ZBB obliga la revisión de los aspectos organizacionales y la asignación de recursos. Se pone en duda la supervivencia de los servicios, se evalúa en función de costes y resultados, también permite la supresión o sustitución.

En esta línea surge el ZBB modificado por Palom que intenta mejorar las debilidades de coordinación y la planificación de corto y largo plazo buscando un mejoramiento incremental de la productividad y beneficios, con objetivos identificados y una perspectiva de conjunto, identificando y valorando los costos de la actividad y su aporte al beneficio, obligando un procesos de trabajo para mejorar su estándar de desempeño.

Palom destaca las siguientes etapas:

1. Establecer un Task Force.
2. Definir y cuantificar los objetivos globales.
3. Identificar las actividades que aparecen como consecuencias de los objetivos.
4. Identificar las actividades que se incrementan como consecuencias de objetivos aditivos.
5. Identificar las actividades derivadas de objetivos de continuidad, o no especificados.
6. Establecer plazos.
7. Asignar objetivos de incremento de productividad a planes de acción y búsqueda de estrategias para al aumento de la productividad.
8. Identificar y evaluar variantes estratégicas que favorezcan el logro de objetivos para cada área o sector.
9. Analizar y evaluar estrategias y resultados.
10. Aprobar programas de acción y calendario de actuación para cada área de responsabilidad.

El modelo de administración por objetivo (APO)[23], alinea las actividades y objetivos. El sistema implica una participación transversal; todos deben identificar objetivos y definir planes. Se pide maximizar más que los ingresos de operación. Se sostiene que un enfoque de evaluación sobre una medida de rendimiento tiende a descuidar aspectos importantes de los puestos. Los planes se asignan a los centros de responsabilidad y su materialización en el presupuesto favoreciendo la evaluación de sub objetivos[24] donde desempeño y productividad se establecen en función de metas acordadas, donde un método de distribución en costos favorece la conducta orientada a cumplimiento de metas[25]. La mayor claridad en los objetivos, los planes y en las políticas favorece a la mayor capacidad de decisión de los directivos, en tanto conocen los espacios en que pueden movilizar sus recursos conforme la forma en que decida actuar.

Los desarrollos teóricos y las reformas presupuestarias pueden sintetizarse en tres paradigmas según Reddick[26] y con independencia del ámbito que trate. Se reconoce un modelo de asignación racional y científico a partir de la definición de productos o resultados; un segundo modelo basado en registros incrementales y finalmente un enfoque denominado “gargabe can “, que opera sobre propósitos y tecnología confusa y alto grado de participación, en que las opciones de elección son múltiples y deben ajustarse las decisiones al espacio y tiempo, ajustándose la ventana de oportunidades con rapidez para optimizar el proceso y desprender una solución que técnicamente no sea la segunda mejor solución.

Presupuestos y Participación

La literatura destacada que los procesos de asignación tienen que ver con las dinámicas de desarrollo social, económico, político e institucional. En ellas, y la mayor parte de los modelos analizados existen posturas a favor y en contra del factor “participación” como variable de éxito en los proceso de toma de decisión y asignación (Shields, Michael. Young S.[27]).

El concepto de participación de la forma en que lo define Magner, Nace, Welter et al.,[28] favorece el conocimiento sobre las necesidades o requerimientos[29]. Chow, Cooper y Waller[30], muestran que los presupuestos incrementan la motivación de los subordinados y a que estructuren y planifiquen sus actividades para potenciar los resultados de la gestión. Estudios han determinado que muchos factores fortalecen la participación en los procesos decisorios institucionales, entre ellos la incertidumbre y tecnología (Birnberg et al.[31]), motivación, compromiso, desempeño y satisfacción (Locke and Schweiger[32]), también se acepta el participar en los círculos de calidad con el propósito de obtener información más certera sobre las condiciones locales y la asimetría de información afecta la demanda por participar en proceso de decisión de recursos y que todos ganan si la participación se hace presente.

Este fenómeno ha permitido discutir o reflexionar acerca de la asimetría como uno de los problemas intrínsecos del instrumento; hay quienes tienen una posición más ventajosa de información – el subordinado- que limita el éxito del desempeño de los superiores, y donde según Demski y Feltham[33], las prioridades se definen por creencias, gustos y oportunidades de los subordinados, no obstante debe buscarse el cumplir un estándar de desempeño.

Tener información privilegiada (asimetría en la información) hace que la participación en el proceso sea finalmente más beneficiosa que la programación de asignación de recursos efectuada unidireccionalmente, lo que es consistente con los hallazgos primarios de Brownell[34]. Siguiendo a Ijiri, Kinard y Putney; Weitzman, Loeb y Magat[35] la planificación y la asignación de recursos discutida y consensuada disminuye los incentivos para mantener información privilegiada, y aumenta la motivación con mejores beneficios si su contribución al proceso productivo permite igualar sus expectativas con las institucionales. Chow, Cooper y Waller (1988)[36], evidenciaron que con ausencia de información asimétrica no se difiere entre los resultados finales de procesos “relajados” y los beneficios generados de procesos planificados; pero cuando si estuvo presente una estructura de beneficios asociadas los resultados obtenidos fueron significativamente superiores bajo un modelo de implementación programada.

Al análisis debe sumarse el riesgo[37] que podría afectar el estándar de participación de subordinados. Young[38] y Waller[39], evidenciaron que existen incentivos a relajar la participación en el proceso debido a una mayor exposición del trabajador, esta exposición sería una variable de riesgo importante que evalúa el trabajador. Habría una mayor participación si las preferencias al riesgo fuesen una condición neutral. Para Kim[40] el contexto afecta las preferencias y provee una explicación poderosa sobre si tomar o no posiciones de riesgo frente a la participación en los procesos presupuestarios.

Al evaluar las reacciones del proceso de toma de decisiones. Thibaut y Walter[41] reportan un efecto importante de la participación en el control, distinguiendo dos tipos. El primero que da la posibilidad a los individuos a dar su opinión y puntos de vistas sobre procesos de asignación de recursos, y el segundo referido a la capacidad de de extender la influencia en las salidas que se generen a partir del proceso de decisión; a este nivel de monitoreo Folger[42] le denomina “VOICE”. Este proceso participativo tiene algún sentido en la medida que justificaba un resultado equitativo y/o asegura un resultado más favorable (Brett[43]).

La participación no es un camino que favorece los resultados. A mayor fuerza participativa aparentemente mejor serían los resultados finales de la toma de decisión sobre la planificación, resultados esperados y asignación de recursos físicos, humanos, materiales y financieros. La evidencia sin embargo indicaría que la participación debe ser considerada cuidadosamente en la medida que los grados de influencia sean diferenciados o favorezcan a unos pocos. Este argumento favorecería una postura para excluir la influencia de algunos participantes en el proceso de formulación el presupuestaria.

La revisión bibliográfica da cuenta que es necesario evaluar como se han generado espacios participativos en las organizaciones. Mirar si las experiencias han sido exitosas y encontrar con patrones de comportamiento que favorezcan la participación y eliminen los incentivos perversos para una asignación orientada a maximizar intereses individuales y/o personales por sobre quienes tienen derechos reales sobre los activos. Las experiencias demuestran que algunos casos donde se han aplicado presupuestos participativos que han favorecido el desempeño institucional y un desarrollo sustentable aún cuando existirían diferencias importantes entre los intereses y visiones de quienes controlan y ejecutan, obligando a una mayor profundización en esta problemática más cuando se puede suponer que algunas variables intervinientes como el poder y políticas se subordinan al principio de racionalidad que gobernaría el proceso de toma de decisiones.

Se ha determinado que los desarrollos teóricos sobre presupuestos han incrementado sus niveles de complejidad en la estructura de supuestos lo que ha perfeccionado el modelo de control y gestión, apoyándose en estrategias de planificación para identificar intereses, objetivos, metas, programas y resultados, facilitando las definiciones sobre compensaciones sobre resultados.

La condición de asimetría de información genera incentivos para obtener beneficios sobre los diferentes actores. La participación está presente en cualquier modelo de asignación de recursos, lo que podría variar es su intensidad y/o fuerza, su capacidad de influir en diferentes escenarios y determinación de objetivos.

Comentarios Finales

Algunas ideas interesantes pueden surgir al revisar la síntesis teórica expuesta. La primera idea que surge se asocia a la relación natural que se da al proceso de planificación y la presupuestación como instrumento de expresión financiera del plan. Todo parece indicar que debemos ser extremadamente rigurosos a la hora de levantar la información y efectuar diagnósticos que minimicen la condición de riesgos a la que nos vemos expuestos.

Todo parece indicar que las variables de riesgos son diversas y que sobresalen las fuerzas del mercado, las referidas al entorno social, tecnológico, político legal, económico y una suma de variables que se influencian por los impactos que ha implicado reconocer el fenómeno de la internacionalización y la globalización. Todas dimensiones de riesgo que requieren por parte de los tomadores de decisiones poseer algún grado de información y conocimiento de su comportamiento valorización y un manejo lo más completo posible de la estructura de datos e información para disminuir la tensión con que toman las decisiones estratégicas. Es posible que en algunas ocasiones sea muy complejo reconocer la existencia de más de una opción y aun existiendo esta posibilidad es probable que sea muy difícil poder optar por una alternativa en tanto los requerimientos y condiciones que pueden englobar y/o matizar la misma no permiten conciliar salidas opcionales condicionando sólo una posibilidad.

Resulta evidente que el proceso de planificación no puede ser considerado ajeno al proceso de control, monitoreo y/o evaluación. Su expresión más racional tiene que ver con la estructura presupuestaria la que facilita la comprensión, a distintos niveles organizacionales, del conjunto de actividades y acciones elaboradas en un proceso racional y ordenado para acceder a un estado deseado.

Al tiempo, no existe evidencia suficiente que permita establecer que los procesos de decisión a que se enfrentan quienes participan en las esferas públicas o privadas sean disímiles. Por el contrario el proceso instrumental suele ser el mismo, aún cuando a nivel micro quienes participan del mundo público no evidencian una gran preocupación por la generación de recursos propios, sobre todo cuando los estudios importan a organismos centralizados.

Nadie desconoce la importancia de llevar registros históricos acerca de las transacciones económicas y las comerciales. Ellas han permitido conocer no sólo como se ha trabajado en el pasado y ha sido un buen método para evaluar el desarrollo y evolución de las estrategias que las organizaciones han aplicado. Como Luft plantea, han facilitado la comprensión de la historia. Pero además insuman a quienes han actuado como agentes relevantes al interior de la organización para obtener no sólo beneficios económicos, sino para empoderarse del conocimiento necesario que permita eficientar su posición dentro del contexto organizacional. La historia y su registro

Muchos han dado explicaciones al fenómeno de la participación, Chandler, Hopper, Armstrong, Johnson, Kaplan, Yates, Bloch, mostrando evidencias que apoyan las ideas de eficiencia, efectividad, productividad, con apoyos tecnológicos. Pero en su contexto, se reconoce que el registro por si sólo es un medio colaborativo y que aporta con datos y estando estructurada provee de información, pero no necesariamente del conocimiento APRA disminuir las condiciones de riesgo a la que se ve expuesto quien toma decisiones. Ella es una habilidad que supera la sola tenencia del banco de datos para ilustrar mejor las opciones a desarrollar.

La evidencia ha demostrado que el desarrollo de técnicas de monitoreo y control han surgido en los espacios territoriales y que estos se han ido perfeccionando en la medida que se ha requerido mayor profundidad analítica sobre una estructura de datos que permiten reconocer la existencia de múltiples variables que inciden en la posición organizacional y que pueden dar cuenta de múltiples factores que afectan la relación de rendimientos organizacionales. Ninguno de los modelos, desde el simple listado de ingresos y gasto, ni el presupuesto por programa, tampoco al ZBB han sido capaces por sólo de dar plena satisfacción a los requerimientos locales o institucionales específicos. Todo dependerá de la organización y las caracterizaciones que le afecten. No obstante todos ellos reconocen que la participación en su proceso de formulación presupuestaria es importante. En ellos los modelos conceptuales dados por Reddick colaboran a su comprensión, Asignación racional, incremental, gargabe can, debiendo ajustarse las decisiones a un conjunto múltiple de resultados.

Es la participación el fenómeno más complejo de analizar en primer lugar porque a medida que la participación se incremente se enriquece la información que se obtiene de los diferentes fenómenos organizacionales. El mayor nivel de información favorece el conocimiento y pude también favorecer la motivación, como también lo favorece el desarrollo tecnológico, el compromiso y la satisfacción. La evidencia muestra que las decisiones son desiguales en tanto las magnitudes de datos e información, así como la velocidad de análisis e interpretación varían de acuerdo las habilidades y capacidades de quienes toman decisiones y ello impacta en la demanda por participar en procesos de decisión complejos.

La teoría permite argumentar que quienes poseen información en efecto cuentan con posiciones ventajosas y/o privilegiadas. Luego, si existe esta estructura competitiva, el poder de inducir las decisiones estratégicas y operativas viene dado por la información y es un elemento diferenciador que algunos son capaces de entender y aprovechar adecuadamente incluso en caso que sea necesario establecer relaciones de negociaciones y es posible generar grados estratificados de beneficios. A pesar de esta debilidad, una parte importante de los investigadores han sostenido que la participación colabora en la obtención de beneficios, favorecen la reflexión, la identificación de problemas, definición de objetivos y establecimiento de estrategias de desarrollo.

En la otra cara de la medalla, un fenómeno no menor inicia su proceso con la participación. La transferencia de poder de decisión y estratificación del poder grupal a partir del empoderamiento que clientes, ciudadanos, subordinados, empleados reconocer tener dada su expertiz, y conocimiento sobre determinadas materias que periten lograr de mejor forma los propósitos de las organizaciones. Este fenómeno debe reconocerse y administrarse adecuadamente, No puede permitirse una participación no regulada, normada o estructurada toda vez que puede afectar la estabilidad política, estructural, patrimonial y el desempeño económico de la organización.

No hay evidencia suficiente para argumentar que la participación sea más exitosa que alguna otra estrategia o diseño de gestión que se establezca. En general podría sostenerse que variables culturales e idiosincrásicas (organizacionales) son las que caracterizarán si la aplicación de modelos más autoritarios de gestión o modelos más participativos. Cualquiera solución es posible, sólo se requiere una institucionalidad estable y sustentable para garantir el éxito del diseño de asignación de recursos.

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32. Brett, J. M., Commentary on Produceral Justice Papers. In research on Negotiation in Organizations. Vol 1. Edit. R.Leweicki, M Bazerman y B. Sheppard, JAI Press. 1986.

Notas al Pie de Página

[1] Preparado por Américo E. Ibarra Lara. Universidad de Santiago de Chile. Panel sobre Presupuestos Participativos, patrocinado por UNDESA, en la 6th. Conferencia Internacional de Finanzas.
[2] Allen Shick, ¿La presupuestación tiene algún futuro?. Serie gestión Pública Nº 21. Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social, ILPES, CEPAL, Naciones Unidas. 2002.
[3] Joan L. Luft., Long Term Change in Management Accounting: Perspective from Historical Research, Journal of Management Accounting Research, 1979.
[4] Foucault, M. Discipline and Punish :The Bird of the Prison. New York, NY: Pantheon.
[5] Dean M., Critical and Effective Histories: Foucault’s Methods and Historical Sociology. London: Routledge, 1994, citado por J.Laud., 1979.
[6] Quizás la forma más criticada para enfrentar el desafío explicativo son el enfoque narrativo y el presentismo, en tanto distorsiona sujeto a las preferencias del autor la materialidad de los hechos – véase entre otros a Butterfield, The Whig Interpretation of History, London: Bell&Sons., 1931 -.
[7] La literatura ha sostenido que las raíces del sistema presupuestario como herramienta de planificación y control tienen su origen en la estrategia de monitorear la acción del aparato estatal –en particular al poder ejecutivo-, a partir de la presentación planes sobre gastos, pautas de su ejecución y control al Parlamento. Sus fundamentos se remontan a Inglaterra del siglo XIII. La Carta Magna de 1.215 enunció restricciones a los poderes tributarios del soberano, y estableciendo potestades al parlamento; esta declaración de intención, sólo el año 1.689 logra concretarse, adjudicándose a este último facultades para pronunciarse sobre los ingresos tributables y a autorizar los gastos, no pudiendo pronunciarse sobre el destino del gasto. Sólo afines del siglo XVIII se logró imponer un control integral por sobre la Corona. Según se constata desde el siglo XIX el parlamento se ha pronunciado sobre la exposición financiera anual de la Corona, y el plan financiero del gobierno. A fines del siglo XIX, el mensaje anual presupuestario se constituía en el programa de gobierno y el debate sobre la política económica se comenzó a centrar en la discusión presupuestaria.

El modelo se asienta con la aparición de gobiernos representativos. En Francia, luego de la Revolución Francesa, el control sobre la tributación fue una práctica permanente. El control del gasto de manera integral por la Asamblea Nacional, se materializó con mucha posterioridad, llegando en 1831 a revisar las asignaciones presupuestarias.

En 1766, Austria, el presupuesto exponía pública y anualmente los ingresos y gastos de la Corona, entrando en vigencia la facultad legislativa de aprobación sólo después de la Primera Guerra Mundial.

Estados Unidos en 1.821 se instaura un incipiente modelo de sistema presupuestario que buscaba controlar de gasto público y planificar el funcionamiento de las acciones y programas gubernamentales. Fue la desorganización derivada de la fricción entre el ejecutivo y el parlamento en cuestiones presupuestarias la que impulsa el desarrollo de estos primeros atisbos de planificar las asignaciones y distribuciones de recursos.

Después de la primera Guerra Mundial, el sector privado consideró como algo positivo el utilizar herramientas como instrumento de planificación, coordinación y control de gastos, lo que permitía obtener mejores rendimientos durante los ciclos productivos.
Las firmas adoptan el sistema de costeo estándar y presupuesto flexible, promoviéndose la necesidad de presupuestar, programar y fomentar el tecnicismo, el trabajo de grupo y toma de decisiones. En 1930 se celebra en Ginebra el Primer Simposio Internacional de Control Presupuestal, en que se definen sus principios básicos.
En las últimas décadas han surgido la predicción presupuestaria basada tanto en trabajo de datos estadísticos, proyecciones financieras, hasta un sistema en una planificación “base cero” que permitía promover un decisiones que facilitaban la obtención, administración y aplicación de recursos, disminuyendo con ello la imprecisión, improvisación y desembolsos innecesarios.
Los manejos instrumentales presupuestarios facilitarían y mejorarían los procesos de administración de efectivo, y disminuirían los riesgos de insolvencia, valoración, mejorarían las condiciones de liquidez y evaluación de inversiones.

[8] Chandler, A. Strategy and Structure: Chapters in the History of the Industrial Enterprise. Cambridge, MA: MIT Press, 1962
[9] Chandler, A. The visible Hand: The Managerial Revolution in American Business. Cambridge, MA: MIT Press, 1977
[10] Hopper T., and Armstrong, P., Cost Accounting, controlling labour and the rise of conglomerates. Accounting, Organizations and Society 16 (5/6), 1991.
[11] Johnson H, y Kaplan. Relevant Lost: The rise and fall of management. Accounting. Boston. MA:Harvard Business School Press. 1987.
[12] Bloch, M. 1953. The Historian’s Craft. New York. NY: Random House.
[13] Levenstein, M. 1991. The use of cost measure: the Dow Chemical Company 1980- 1914. In Insider the Business Enterprise, Edited by P. Temin. Chicago, IL: University of Chicago Press.
[14] En mi opinión los roles serán diversos: empleador (trabajador); directivo o gerente; dueño, empresario, accionista; agente regulador; fiscalizador; legislador; consumidor, ciudadano o cliente; banco, agencia financiera, clasificadora de riesgo, etc.; analista o asesor entre otros.
[15] Schick A., The Road to PPB: The Stages of Budget Reform, Public Administration Review, 26: 243-258.
[16] Rubin I., Budget Theory and Budget Practice: How Good The Fit?, Public Administration Review, 50: 179-189.
[17] Schick A., Budget Innovation in the Status, Washington D.C.: The Brookings Institution.
[18] Presupuesto por Resultados, Presupuesto por Programa y Planificación, para muchos suelen referirse a un mismo proceso siendo J. Burkhead (1956) quien distinguió diferencias entre ellos, puntualizando que la modalidad de “presupuesto por programa” está aun nivel superior que la referida al desempeño. Su inicio data de 1960 y fue bien recibida por la administración de Johnson en USA y por R.McNamara en el Departamento de Defensa.
[19] P.Pyhrr. Zero Base Budgeting Harvard Business Review. 1970.
[20] Modelo abandonado por la administración de R. Reagan.
[21] C. Tyer and J. Willand, Public Budgeting. Op Cit.
[22] Esquemáticamente una unidad de decisión prepara un paquete de decisión para cada una de sus actividades. Cada actividad o paquete de decisión, se presenta sobre la base de niveles de esfuerzos alternativos, partiendo de un nivel mínimo por debajo del cual no merece la pena realizar esa actividad. Estos niveles de esfuerzo se presentan de forma adicional o incremental con respecto al nivel de esfuerzo precedente, tanto en unidades físicas como en valores monetarios.

[23] Nelly Janet. The Long View: Lasting (and Fleeting) Reforms in Public Budgeting in The Twentieth Century. Journal of Public Budgeting, Accounting Financial Management.2003
[24] Contabilidad de Costos: Un enfoque de Gerencia. Horngren, Foster y Datar. Octava edición. Capitulo 6: presupuesto maestro y contabilidad por responsabilidad. Pagina 207
[25] Contabilidad analítica: Costes, rendimientos, precios y resultados. Carlos Mallo. Tercera edición. Capitulo 6: Desarrollo presupuestario. Pagina 236.
[26] Reddick Christopher. Budgetary Decision Making in the Twentieth Century: Theories and Evidence. Journal of Public Budgeting, Accounting & Financial Management. 2003.
[27] Shields, M. and Young S. Antecedents and consequences of participative budgeting: Evidence on the effects of asymmetrical information. Journal of Management Accounting Research. 1993.
[28] Magner, Nace, Welter, Robert B., Johnson, Gary G. Evidence of Value expressive participation effect in Budgeting. Journal of Applied Business Research. Laramie, Spring 1993. En este estudio se define que la participación en el presupuesto es un proceso en que los individuos cuyo desempeño será evaluado y observado en base al presupuesto ejecutado, lo que implica que se tiene el control sobre el presupuesto por parte del trabajador responsable.
[29] Se ha planteado que diferentes niveles de necesidades deben considerarse y que ellas inciden en la interpretación, jerarquización y selección final. A. Maslow, 1908 – 1970. BA, MA y PhD en Psicología de la Universidad de Wisconsin, identificó categorías entre ellas, las fisiológicas, de seguridad, de pertenencia, de autoestima y autorrealización.
[30] C. Chow, J. Cooper and W. Waller; Participative Budgeting: Effect of a Truth Inducing Pay Scheme and Information Asymmetry on Slack and Performance. The Accounting Review; Jan 1988.
[31] Bimberg, J.C., M.D. Shields and S.M. Young, The Case For Multiple Methods in Empirical Management Accounting Research. Journal of Management Accounting Research. 1990.
[32] Locke E., and D. Schweiger, Participation in Decision making: One More Look. Research in Organizational Behavior. JAI Press 1979.
[33] Demski, J., and Felthman G., Economic Incentives in Budgetary Control System. The Accounting Review, 1978.
[34] Brownell, P., Particiapation in Budgeting, Locus of Control and Organizational effectiveness. The Accounting Review. 1981.
[35] Ijiri, Y., J. Kinard, and F. Putney, An Integrate Evaluation System for Budget Forecasting and Operting Performance with Classified Budgeting Bibliography. Journal of Accounting Research.1968; Loeb, M., y W.Magat. Soviet Success Indicators and The Evaluation of Divisional Management. Journal of Accounting Research, 1978. Weitzman, M., The New Soviet Incentive Model, Bell Journal of Economics. 1976.
[36] C.Chow,J. Coopper and W. Waller. Artículo citado.
[37] Riesgo entendido como una tensión asociada a la posible pérdida o ocurrencia de eventos negativos o dañinos.
[38] Young, M. Participative Budgeting. The effects of Risk Aversion and Asymmetric Information on Budgetary Slack. Journal of Accounting Research No. 23. 1985
[39] Waller,W. Slack in participative budgeting. The joint effect of a truth inducing pay scheme and risk preference. Accounting, Organitations and Society13. 1988.
[40] Kim D,C., Risk Preferences in Participative Budgeting. The Accounting Review. Vol 67. 1992.
[41] Thibaut , J. y L Walter. Procedural Justice: A Psychological Analysis, Erlbalm, Hillsdale, NJ.1975
[42] Folger, R. Distributive and Procedural Justice. Combined Impact of Voice and Improvement on Experienced Inequity” Journal of personality and Social Psychology. Vol.35.
[43] Brett, J. M., Commentary on Produceral Justice Papers. In research on Negotiation in Organizations. Vol 1. Edit. R.Leweicki, M Bazerman y B. Sheppard, JAI Press. 1986.