“Seguridad Pública un Problema de Soluciones Complejas”

I. Presentación

El presente documento representa una primera aproximación para comprender y evaluar si se ha enfrentado el problema de la seguridad ciudadana en Chile de una forma integral, estableciendo estrategias de intervención que colaboren a solucionar el flagelo de la delincuencia dada la relevancia que la ciudadanía le ha otorgado a la condición de inseguridad a que la sociedad se ha enfrentado en estos últimos años.

Se presenta en este trabajo una aproximación teórica y reflexiva que evalúa la evolución de diferentes intervenciones estatales en materias de seguridad ciudadana y delincuencia o criminología. Para ello, se han identificado enfoques y marcos conceptuales bajo los cuales se ha enfrentado el estudio, determinando causas y consecuencias que movilizan a los diferentes actores a desarrollar conductas delictivas. Se ha desarrollado un análisis de las últimas investigaciones sobre el problema tomando los artículos más recientes en publicaciones científicas.

No se ha pretendido elaborar un tratado criminológico, no obstante si una completa síntesis sobre cómo se ha abordado este problema social para disminuir la sensación de temor de la ciudadanía, y que presionado a que el o los gobiernos incorporen en su agenda pública la solución a este flagelo social. La experiencia ha sido aún más compleja cuando se aborda el problema del terrorismo y que ha impactado a la sociedad toda en estos últimos años.

Se evalúa, para el caso chileno, las estrategias, lineamientos, objetivos y funciones institucionales para enfrentar el problema de la delincuencia de manera integral pasando por intervenciones en los ámbitos de la prevención, investigación, reacción, castigo y rehabilitación, así como el desafío de la reforma procesal penal para el caso chileno.


II. Consideraciones Teóricas

En 1967, el reporte “The Challenge of Crime in a Free Society”[i] fue relevante de principio a fin; presentando dos recomendaciones importantes para enfrentar el problema judicial norteamericano. En primer lugar, la policía debía adherir completamente a los procedimientos policiales actuando sobre quien esta transgrediendo la ley y, en segundo lugar, que las agencias de justicia criminal y en especial las policías deberían perfeccionar sus relaciones con las minorías comunitarias[ii]. La comisión determinó que era necesario por un lado profesionalizar la justicia criminal y por otro entender y lograr que la justicia criminal operara de manera sistémica, indicando que para prevenir el crimen eran necesarios cambios radicales en la sociedad apoyándose en el fortalecimiento de sus valores.

Coles y Kelling (1999)[iii] , expusieron la experiencia de la ciudad de New York, en que el Giuliani, Bratton y Safir arremetieron con nuevas tácticas policiales, incrementando la fuerza e impacto de la gestión policial logrando reducir las tasas de delitos, pero afectando las libertades civiles, y en especial a los más desposeídos y a las minorías residentes. No obstante, el éxito de la intervención, nada indicaría que esta es una explicación suficiente en la estrategia de reducir los delitos. Las explicaciones para Clarke (83) y Clarke y Steward (97)[iv] tienen como puerta de salida “al sistema social y su propia complejidad”.

Muchos modelos teóricos han intentado explicar la ocurrencia de ilícitos, entre ellas:

· El modelo biológico[v], que ha buscado localizar e identificar en alguna parte del cuerpo y/o su funcionamiento algún factor que explique la conducta delictiva, enfrentándose enfoques antropológicos, biotipológicos, endocrinológica, genéticas, neurofisiológicas, bioquímicas, etc.
· Los modelos antropológicos[vi], han buscado establecer características o medidas corporales y la delincuencia, ampliándose las explicaciones a condiciones fisionómicos, organoscópicos, biográficos, étnicos, genéticos, hábitos y costumbres.
· La teoría de la biotipología[vii], donde el tipo humano es una unidad vital en que disciplinas como la morfología, fisiología y psicología han dado explicaciones sobre quien comete delitos. En este enfoque han sobresalido Malapert, Rigort, Mac Auliffe y Forwillée (escuela francesa); Pende, Viola y Bárabara (escuela Italiana); Kretschemer (escuela Alemana); Glueck, Sheldon, Stevens y Cortés (escuela americana).
· Teorías en el ámbito endocrinológico, han intentado explicar el comportamiento del delincuente a partir de disfunciones que según se ha planteado afectan el sistema neurovegetativo, y éste con la vida instinto afectiva. En este enfoque sobresalieron autores como Schlapp, Smith, Berman, Mottram, Hunt, Landoga, Cassone, Vidoni, etc.
· Enfoque genético: La herencia criminal ha buscado explicar los comportamientos delictivos a partir de la carga hereditaria. Autores como Geill, Lund, Despine, Maxwell, Goring, Dugdale, Monkemoller, Goddard, Exner, Stumpfl, Kuttner y Ernst, Christiansen, Hutching y Mendink ,entre otros han destaco en ésta línea investigativa.
· Moderna Neurofisiología. La aparición el electroencefalógrafo, instrumento que permite registrar la actividad eléctrica del cerebro, intentó determinar la correlación entre disfunciones cerebrales y la conducta criminal. Véase a Monroe, Sttaford Clark y Taylor, R.Sessions Hodge, Grey walter, Williams, Zayed, Lempp y Szewczyk, entre otros son representativos de este enfoque.
· Estudios sobre el Sistema Nervioso Central (SNAC). Según investigaciones de Eysenk el SNAC, pudo predisponer al individuo a un comportamiento antisocial y delictivo.
· Enfoques Sociobiológicos, en que factores biológicos, ambientales y el aprendizaje eran recíprocamente interdependientes como factores explicativos de la relación de criminalidad de los agentes. Investigadores como Ray Jeffery, Hippchen, Pfieffer, Pauling, Thorton, James, Doerner, Sargant, Scsmith, Asch, Boldo, entre otros promovido estas relaciones.
· Psicología, Psicopatología y Psicoanálisis. La Psiquiatría se ocupado del hecho psíquico morboso, en que el comportamiento delictivo era producto de trastornos de la personalidad. La Psicología estudiando la conducta criminal como cualquier otro comportamiento, estableció que lo relevante es buscar la causa de patrones de conducta antisociales, determinando factores y variables; en este enfoque han sobresalido modelos de condicionamiento y socialización de Eysenck; el modelo biológico de Trasler donde lo importante fue el porqué del fracaso socializador. Por su parte el Psicoanálisis observó el crimen como un comportamiento disfuncional y simbólico que inspeccionando en el inconsciente del individuo puede revelarse; sobresalieron en esta línea, investigadores como Mannheim, May Williams, Vold, Kaiser, Vallejo, Codon, Bernard, Brisset, Vetter, Silverman, entre otros.
· Modelos socioculturales, como aprendizaje social por transmisión cultural o aproximación diferencial, esto era basado en la observación e imitación. Entre los investigadores que destacaron se encontró a Bandyura, Feldman y Glaser. Según el cual los individuos dan respuestas “normales” ante situaciones y experiencias vitales, con una fuerte representación violenta.
· Teoría Cognitiva del Desarrollo Moral, que ha planteado que el comportamiento se ha regido por claves más complejas y organizadas; la conducta ha tenido una explicación por concatenación de estímulos y respuestas; la acción ha sido inseparable de los procesos mentales, de sus valores y normas, de su desarrollo moral, del contexto y del sentido que el individuo le otorgó a cada situación. Investigadores en esta línea han sido Wundt, Titchener, James. Este enfoque derivó en el desarrollo psicológico de la Gestalt, un complejo estructural que ha sostenido que no es posible descomponer analíticamente éste, sin descomponer su esencia (Wertheimer, Kohler, Koffka, Levin). El segundo enfoque, de Desarrollo moral y cognitivo (Piaget y Kohlbert), sostuvo que el individuo ha desarrollado su capacidad de razonamiento aplicando un proceso en que se distinguen diferentes etapas que matizan el desarrollo cognitivo y moral del individuo y sus respuestas.
· Teorías asociadas a los rasgos de personalidad o modelo Factoralista, identificaron rasgos de personalidad del individuo explicando la consistencia de las conductas, dando interpretaciones objetivas a factores cognitivos, naturaleza y operatividad de los rasgos, etc.
· Teorías sociológicas del delito. Escuelas o enfoques que carecieron de fundamento teórico como el enfoque plurifactorial y teorías ecológicas, anómicas, subculturales, de proceso social y conflicto.
o El enfoque plurifactorial, ecléctico por condición; la condición del criminal ha dependido de múltiples factores, entre ellos: los ambientales, orgánicos, hereditarios, y anomalías mentales, familiares, etc. Explicaciones en esta línea la han dado investigadores como Glueck, Burt, Elliot y Merrill, Weinberg, Tappan, Cavn, Cladwell, etc.
o Teoría Ecológica Social o Sociología Urbana, también conocida como escuela de Chicago. Este enfoque reconoció la existencia de problemas del orden social que incidieron en la relación delincuencial, destacando las características físicas y sociales de los espacios urbanos de la ciudad industrial, el crecimiento radial de las grandes urbes, migraciones, distribución de los servicios, presencia de grupos y culturas de grupos minoritarios y conflictivos, como elementos explicativos para índices delictivos. Luego, la distribución geográfica del delito fue su tesis más relevante. Sus principales expositores fueron Park, McKenzie, Burgess, Andersen, Thrasher, Wirth, Zorbaugh, Shaw. Lind, White, Lottier, Taft, Clinard. Lander.
o Teorías ambientales y prevención del delito. Cobró importancia para un modelo que estudió el área social y las condiciones multifactoriales. Recurrió a correlaciones entre el área social con los cambios en el seno de la sociedad, donde factores como rango social, urbanización y segregación fueron factores explicativos. Para Newman[viii], las investigaciones se orientaron a la prevención del delito aplicando estrategias de diseño urbano, buscando correlaciones entre lugares de la ciudad y manifestaciones delictivas. En esta líneas de estudios trabajaron Kube, Cherry, O’Donell, Lydgate, Newman, Booth, Gilleis y Hagan, Ronkek y Royner, Abayie, Repetto[ix].
o Enfoques Comunitarios y prevención de la criminalidad, la psicología comunitaria. La perspectiva ambientalista se enraizó con el pensamiento prevencionista de la sociología urbana. Así se interpretó como una nueva forma de intervención, de su objeto, técnica y destinatarios. La psicología comunitaria evaluó el impacto negativo que tuvo la intervención institucional en núcleos urbanos donde la participación comunitaria fue débil. Se desprendió que la necesidad de intervenir o no vía participación de la comunidad afectado por la condición delincuencial.
· Teoría estructural funcionalista (de la anomia) y sistémicas. Se interpretó que la conducta desviada es un fenómeno social, normal y funcional, cuyo origen se relacionó con la estructura y grado de desarrollo del sistema social.
o La anomia[x], explicó la conducta anormal por la existencia de normas. La crisis se explicó por la forma de desarrollo que ha alcanzado su organización y el desarrollo social. Para Durkheim se observaron dos formas de sociedad, la primera mecánica que respondió a estados más primitivos de la evolución social, autosuficiente y uniforme y una sociedad más orgánica y compleja, con división del trabajo, segmentos identificados, dinámica y evolucionada, donde la solidaridad es consecuencia de la diversidad. En ambos casos para el investigador la norma cumplió roles diferentes. El primero reforzó la solidaridad uniformando el grupo, el derecho reprimió las conductas que se desviaron; en la orgánica el derecho reguló la interacción de grupos diversos. Luego, en la sociedad mecánica pudo entenderse como un fenómeno normal, pero cuando alcanzó la sociedad el estado orgánico el crimen o delito implicó una crisis que generó disfunciones sociales[xi].

Robert Merton planteo la existencia de disfuncionalidades en las estructuras sociales por deficiencias de control social sobre impulsos biológico imperiosos del ser humano. En este enfoque, la conducta desviada fue una reacción esperada a las contradicciones estructurales, culturales sociales, pues se generaron presiones para acumular riqueza material provocando conductas adaptativas en los individuos como respuestas a dicha presión, donde la estructura social restringió el acceso efectivo a mejores estándares de vida de la población.

· Teorías subculturales explicaron las conductas desviadas de las minorías, en particular de jóvenes y adolescentes de clases bajas, organizadas en bandas. En este enfoque trató de determinar la existencia de valores bajo los cuales operaron grupos desviados. La explicación entonces se enfocó en que las sub culturas criminales eran producto del limitado acceso que lograron tener las minorías de bajo estrato social a las metas socioculturales de la clase media. Entre sus exponentes encontramos a Cohen, Kobrins, Lee, Wolfgang y Ferracuti, Cloward, Ohlin, entre otros.
· Teorías del proceso social, el aprendizaje y control. Las orientaciones para explicar la condición delincuencial enfrentó tres posibles respuestas teóricas, la primera del aprendizaje social, que sostuvo que era normal aprendiendo en su interacción con otros individuos y grupos con los que compartió valores y objetivos mas o menos similares. La teoría de control según el cual todo individuo potencialmente puede actuar criminalmente, pero minimizado por vínculos que demandan de él comportamientos conformistas. El quiebre del vínculo o ante el fracaso del mecanismo de control se cometió el delito. Finalmente el enfoque de la reacción social, cuyo contenido explicó que el delito es subproducto del control social, por la “etiqueta” que se ha colocado a determinados comportamientos. Algunas investigaciones en esta área fueron desarrolladas por Sutherland y Cressey, Schort, Rodees, Tittle, Glueck, Cressey, Glaser, Burgess, Akers, Sykers y Matza, Hirschi, Briar, Piliavin, Reckless, Reiss, etc.
· El modelo Interaccionista, cuyo origen se encontró en los conceptos de conducta desviada y reacción social. Así, el modelo explicacó que no puede entenderse el fenómeno delincuencial prescindiendo de la reacción social, del proceso social, de la selección de personas y conductas etiquetadas como criminales. La definición de delito y de delincuente tuvo una naturaleza social. Luego el interés se centró sobre quienes definieron la conducta desviada, analizándose los mecanismos y funcionamiento del control social. Las carencias se buscaron en quienes ejercen el control. El desviado se convirtió en victima de procesos paradigmáticos de quienes establecieron las definiciones marco. Entre los expositores de este enfoque se señala a Thomas, Tannebaum, Lemert, Garfinkel, Goffman, Erikson, Cicourel, Becker, Schur, Sceff, Sack, entre muchos otros.
· Teoría del Conflicto, que sostuvo que no es la integración normativa la garantizadora del sistema y promotora de cambios, sino por el contrario es consecuencia del conflicto. El disenso es clave en una sociedad plural, resulta funcional cuando está contribuyendo a un cambio positivo; el derecho representó el interés de la clase dominante y no el general; la justicia integró mecanismos de control social y ejerció presión sobre la base de intereses de la clase dominante donde el comportamiento desviado fue una reacción al reparto del poder. La manifestación del conflicto según los investigadores pudo tener tres posibles dimensiones: 1) Cultural (Taft, Sellin); 2) Conflicto Social (Quinney, Dahrendorf, Vold, Coser y Simmel) y 3) Conflicto social de inspiración marxista.

Como se deduce y cualquiera sea la explicación de la criminalidad, todo parece indicar que la sociedad en los últimos tiempos se ha enfrentado a una creciente ola de violencia, delincuencia y temor que transgreden los derechos de las personas a vivir y gozar de un ambiente seguro. Todos los días los temas noticiosos dan cuenta de problemas asociados a situaciones de conflicto social donde los temas de seguridad, justicia y política reciben la mayor de las atenciones públicas y no resulta extraño que sea tema recurrente en la agenda pública y política, y se cuestione sistemáticamente la efectividad, eficiencia y eficacia con que operan los servicios policiales en el mundo.

Los estudios recientes, y en sintonía con alguna de las explicaciones teóricas refrendadas anteriormente, muestran que la creciente explosión demográfica y la mayor urbanización que han experimentado los centros urbanos, las carencias en infraestructura básica, la falta de servicios colectivos y sociales, el acceso a la educación y otros tantos factores socioculturales y económicos afectan la sana convivencia social[xii]. No obstante como plantea G. Laycock (2004)[xiii], las causas de los delitos cambian sistemáticamente por el tiempo y las circunstancias, incluyéndose el que las oportunidades de “negocios” han aumentado, los mercados presentan incrementos en las demandas y los riesgos o costos asociados a la acción criminal o al “negocio” tienden a disminuir; además, se puede incorporar el que las condiciones tecnológicas y la globalización han favorecido la circulación del conocimiento delictivo y el flujo de actores también ha sido incremental.

Aún reconociendo lo anterior, la evidencia permite argumentar que entre otras cuestiones, la exclusión de jóvenes al sistema educacional y al mercado laboral inciden en que la validación del éxito entre pares presionen a cometer actos ilícitos, criminales y muchas veces violentos. Para Naciones Unidas la proyección indica que para el año 2020 el 57% de la población mundial vivirá en áreas urbanas[xiv]; el mismo estudio indica que sólo en América Latina más de 120 millones carecían de vivienda hacia 1990.

En los últimos años los estudios indican que las denuncias de crímenes contra las personas o la propiedad han ido en aumento. Lo mismo acontece con los delitos de hurto, robo y fraude[xv]. De acuerdo a los estudios de Van Dijk (96)[xvi]; UNICEF (97)[xvii]; Sloane et al., (98)[xviii], Unicrim (95), pareciera ser que de este fenómeno de la inseguridad ciudadana ningún país se escapa, aun cuando la criminalidad se distribuye desigualmente entre países

La descripción del fenómeno socio económico y cultural como se presenta obliga a que los gobiernos interfieran definiendo políticas de seguridad y protección pública en que se opera cooperativa y cohesionadamente entre los diferentes actores o agencias de la estructura estatal, con el propósito de intervenir previniendo la comisión de los hechos ilícitos más que operando como actores represivos. El caso de la sociedad holandesa ha privilegiado el potenciar la coordinación Nacional, Regional y Local, buscando soluciones a los problemas y no a su sola expresión como fenómeno social, en tanto se reconoce la heterogeneidad de los ilícitos conforme sus características geográficas, y finalmente se declara que las soluciones se construyen para y con la comunidad[xix]. En la década de los 80 y 90 una buena parte de los estudios, en U.S., demuestran que el éxito en la disminución de los ilícitos pasa por explorar nuevos roles y fortalecer la relación con la ciudadanía[xx], llegando incluso la comunidad a generar la persecución del crimen interponiendo demandas para casos que se consideran de connotación social y que ofenden al ciudadano. .

M. Colvin, F. Cullen y T. Vander (2002)[xxi], describen que existe una variedad de enfoques teóricos que explican la ocurrencia del “crimen” y del comportamiento del individuo que acomete una acción fuera de la norma. En su estudios plantean que muchos investigadores explican el crimen como consecuencia de la coerción (Agnew (92); Athens (94), Colvin (00), Colvin and Pauly (83); Hagan and McCarthy (97)[xxii]), entre otros donde la coerción es entendida como la fuerza que compele o intimida al individuo que actúa por temor o ansiedad. Por su parte Colvin (00) plantea que también puede implicar una amenaza al soporte social.

Para otros como Cullen (94), el soporte social previene el crimen pues corresponde a una instancia de asistencia a la comunidad, una red social, donde se asocian actores e instrumentos que expresan necesidades colectivas. Los autores plantean que un enfoque de coerción facilita o causa el crimen[xxiii], en tanto el soporte social lo previene. Finalmente todo parece indicar que existe una fuerte relación entre el soporte social y la coerción, en tanto parecen estar inversamente relacionadas, es decir una sociedad que desarrolla un mayor soporte social tiende a ser menos coercitivo, creando relaciones interpersonales a un nivel micro que permite sostener y prevenir la comisión de ilícitos. Relaciones erráticas entre ellas conducen a conductas erráticas y no permiten determinar con exactitud resultados entre los actores afectados.

Colvin, Cullen y Vander Ven[xxiv] sostienen que sociedades que optan legítimamente por un camino de colaboración social y que reduce la fuerza coercitiva, tienden a disminuir la comisión de delitos. Ello opera con mayor fuerza cuando toma parte en la construcción de programas preventivos y de rehabilitación. Las políticas públicas en estos casos deben proveer consistentemente el soporte necesario para disminuir la presión y la amenaza intrafamiliar, para lo cual debe implementar estrategias de colaboración y perfeccionamiento socio económicos que reduzca la presión para acometer acciones fuera de la ley.

En Chile, el estudio “Protagonismo de medios audiovisuales en la difusión de noticias” del Centro de Información Mediática, LitoralPress, sobre una base de 28.358 notas emitidas durante diciembre de 2004 determinó que los temas con mayor cobertura durante el periodo bajo estudio correspondió a justicia, política y seguridad pública[xxv]. Estas tendencias permitirían argumentar casi espontáneamente que la sociedad chilena asocia la condición de inseguridad[xxvi] con delincuencia. La encuesta CEP-PNUD de 1997, confirma esta asociación casi lineal, en tanto ocho de cada diez entrevistados tienen la creencia que pueden ser victimas de robo o intento de robo. Por su parte 6 de cada 10 presumen que ello puede ocurrir en su hogar; la mitad de las mujeres entrevistadas temen ser víctimas de una agresión sexual o violación y 4 de cada 10 entrevistados consideran muy o medianamente probable otro tipo de agresión (pandillas y otros). Cabe indicar que las estadísticas policiales de los últimos años muestran una clara tendencia al alza, aun cuando se refieren sistemáticamente a ilícitos de menor connotación social.

En la misma perspectiva, Guzmán, E. (1999)[xxvii] demostraba, para el caso chileno, que los delitos contra la propiedad aumentan significativamente en las comunas más pudientes, mientras que los delitos contra las personas era más significativos en comunas más populares. La relación con la urbanidad y la condición social parece tener un claro reflejo en nuestra sociedad; cuestión que no resulta diferente a la realidad mundial y que se ha refrendado en los estudios presentados. Según el autor, antes parecía existir una delimitación de los lugares y grupos peligrosos. Hoy los límites son más difusos y se extienden a la ciudad entera.

Siguiendo el enfoque del Informe de Desarrollo Humano, la seguridad es una necesidad que se guía por el interés de sobrevivir, de protección y certeza que se relacionaría con un conjunto de sistemas de protección de la vida y los bienes ante riesgos y amenazas provocadas por factores urbanos, sociales o colectivos, económicos y psicológicos. El peligro que involucra trasgresión y percepción de amenaza la que puede ser extremadamente sensible.

El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (2000)[xxviii], en su informe sobre desarrollo humano en Chile, indicaba que se presentaba una paradoja de la modernización. Surgía una percepción de vulnerabilidad y altos niveles de inseguridad individual y social, a pesar que los indicadores macroeconómicos son inmejorables en la evolución reciente de América Latina. Luego, surge una dicotomía entre modernización y calidad de vida que se expresa en la inseguridad respecto de la sociabilidad cotidiana y los sistemas de protección.

Tudela (2002)[xxix] entiende la seguridad en dos sentidos: uno, como sinónimo de certeza o ausencia de duda; y el otro, como ausencia de temor, riesgo o amenaza. Así, la seguridad no se restringe al hombre como ser biológico (protección y subsistencia), por el contrario su brazo alcanza a todos los planos de la naturaleza humana que resultan de su cohabitación y convivencia con otros. Luego, la seguridad es un también problema político que tiene una directa relación con el interés colectivo obligando a redefinir el tipo de contrato social que la ciudadanía quiere darse para sí en un determinado tiempo y espacio, aun cuando debe considerarse la diferenciación que efectúa Oxhorn (2001)[xxx] sobre los procesos específicos donde los movimientos populares y sociales, que aun cuando actuaron contraviniendo a los modelos o sistemas políticos que se impusieron en América Latina entre los 70 y 80, fueron capaces de establecer o dar un camino para la expresión de derechos ciudadanos, colaborando con la manutención de los derechos humanos. Una frase del entonces Subsecretario Burgos, de Interior, reflejaba la condición de la modernidad chilena:“La inseguridad y el miedo, lamentablemente, son el signo de los tiempos”

Como los estudios a nivel mundial indican, y Chile no parece ser la excepción, todo indica que el temor se proyecta de un individuo a otro alcanzando a la sociedad toda. La imagen del individuo es la de un agresor potencial que amenaza en cualquier momento y en cualquier lugar. El miedo a una violencia descontrolada se condensa en la imagen del delincuente drogado; él simboliza la pérdida de todo lazo social y de toda norma moral.

Sin embargo, nada permite argumentar, al menos para el caso chileno, que el aumento del miedo al delito y a la violencia en los años recientes se correlaciona a un incremento en la delincuencia. La encuesta sólo hace referencia a percepciones sobre la probabilidad de ser víctima de un delito.

El fenómeno de sensación de inseguridad o temor a la delincuencia afecta la calidad de vida de los ciudadanos y el ambiente en el cual se desarrollan las políticas públicas relativas a la prevención y control de la delincuencia. Estudios recientes muestran una asociación entre el temor con la experiencia directa e indirecta con el delito, así como con características sociodemográficas, género, nivel socioeconómico y edad. La sensación de inseguridad se incrementa en la medida que se ha sido víctima directa de un delito, alguna persona cercana lo ha sido, o se ha sido testigo de algún hecho delictivo.

Las encuestas del Ministerio de Interior e INE indican que las mujeres, personas de mayor edad y las de menor nivel socioeconómico, presentan una mayor sensación de inseguridad, lo que estaría asociado a la vulnerabilidad y a la inseguridad de diferente índole que enfrentan estos grupos poblacionales.

Los medios de comunicación y la masificación de ellos son un elemento contributivo de la alarma pública, llegando como se ha podido establecer por la observación de los tipos de trabajos periodísticos de la última década, que su rol traspasa el de informar llegando hasta la investigación y denuncia de actos ilícitos. La “Crónica Roja” concita un amplio interés público, y es tenue la distinción entre la información detallada del acontecer social y el relato sensacionalista, donde el espacio más íntimo aparece se presenta en la indefensión absoluta.

Una mirada más específica al caso chileno indica que hasta mediados de siglo pasado, el miedo al delito estuvo vinculado a acciones individuales y concentradas en los sectores populares. En los años 70 aparece una nueva modalidad de delincuencia violenta y delincuencia política; aumentan los robos y los delitos comunes con fines políticos. La sociedad se polariza aumentando los conflictos intergrupales tanto en las ciudades como en el campo (huelgas, tomas de tierra, etc.)

Como Guzmán, E. (1999) reconstruye en 1972 ocho de cada diez personas entrevistadas era de opinión que en Chile se vivía un clima de violencia. Se hablaba de un ambiente violento que generaba miedo, pero no era precisamente delincuencia. El fenómeno toma ribetes desconocidos con la intervención militar que abandona el marco jurídico, observándose el fenómeno de la represión estatal particularmente intensa en 1973. Entre la década de los ‘70 y ‘80 la sociedad chilena está dominada por una “cultura del miedo”; pasando por el subversivo, la represión y al delator, etc. Las reglas del juego quedan suspendidas y la arbitrariedad provoca estrategias de disimulación y auto coerción. Sin embargo, no todo es violencia política, también aumenta la delincuencia.

A partir de los ‘90 se afianza la percepción de que la delincuencia ha crecido y que está fuera de control y como se ha indicado las encuestas señalan a la delincuencia se levanta como uno de los problemas ciudadanos más significativos que deben ser abordado conjuntamente por la sociedad civil y el gobierno. La preocupación se expresa en temor al delito, sobreestimando la posibilidad de convertirse en víctima.

Para Frühling, H. (1995), el diseño de políticas públicas para proporcionar mayor seguridad objetiva y subjetiva a los ciudadanos debe partir por la explicación del fenómeno de la delincuencia lo que favorecería el diseño de prácticas que presenten un resultado efectivo y no sólo en la percepción del ciudadano cliente promedio.

Frente a la gama de explicaciones teóricas que buscan dar respuestas objetivas a la concurrencia de delitos o conductas desviadas como suelen denominarse, cabría peguntarse cómo puede prevenirse el delito en un estado social y democrático, teniendo claro que el fenómeno se presenta como realidad absoluta y social?. Siguiendo a García Pablos [xxxi] una primera respuesta clásica esta dada por la naturaleza del conflicto simbólico y directo entre la sociedad y el infractor; en este modelo el Estado, representante de la sociedad bajo el amparo de la ley aplica con fuerza y rigor el castigo a quien comete conductas desviadas sobre contrato social establecido, aplacándose así la conducta del infractor. Una segunda forma más moderna de enfrentar el problema pasa por reconocer la condición compleja del fenómeno social y de sus protagonistas, y la relevancia que tienen los factores que inciden e interactúan para la conducta criminal. Por lo tanto en este enfoque el castigo no termina las acciones desencadenantes que el suceso en si mismo conlleva, esto es socializar al delincuente, reparar el daño y prevenir el crimen.

Es en la acción de anticipar o prevenir que deben acotarse los esfuerzos del los actores sociales relevantes. Debemos entender que la prevención se entiende como el conjunto de acciones que buscan disuadir a quien por cualquier razón intente transgredir al trato o norma dado la existencia de un potencial castigo, debiendo actuar en quien puede ser un transgresor de la ley. Siguiendo otras líneas teóricas la prevención obliga a repensar el diseño ambiental que afecta al potencial infractor, es decir, el espacio físico, diseños arquitectónicos, urbanístico, afectivo, actitudinales, etc., de manera que contraigan las posibilidades de ejecutar un ilícito dado que las condiciones no le son favorables y su rédito puede ser muy reducido en contraste con el costo que puede implicar dicha acción. Otros plantean que dado el dato, deben establecerse programas que eviten la reincidencia.

Por duro que parezca, la prevención aún cuando intente actuar sobre la base de la disuasión, sólo se está enfrentando la manifestación del problema y no necesariamente se atacan las causas del mismo. El problema pues no es sólo del Estado, de sistema legal que impere, sino de la comunidad toda.

II. El Caso Chileno

Para el caso chileno, tradicionalmente la gestión en materia de seguridad pública se ha radicado fundamentalmente en manos del Estado y sus órganos auxiliares, como actores excluyentes y únicos.

En efecto, el Gobierno de Chile propone una política de Estado en el ámbito de la seguridad ciudadana, bajo un modelo participativo en que concurren representantes de instituciones sectoriales del Estado, Justicia, parlamentarios miembros de la Comisión de Seguridad Ciudadana, Policía de Investigaciones, Carabineros, centros de estudio, expertos individuales, delegados de partidos políticos y organizaciones no gubernamentales. Para todos los efectos y como podría parecer natural se ha llegado al consenso de entender la seguridad ciudadana relacionada con el conjunto de sistemas de protección de la vida y los bienes de los ciudadanos ante diferentes factores de riesgo o amenaza, vinculada tanto a valores sociales de respeto a la vida, la integridad física y patrimonio de los otros, como con el libre ejercicio de las libertades económicas, políticas y sociales necesarias para el adecuado y normal funcionamiento de la comunidad. La Política Pública en seguridad ciudadana establece los criterios ordenadores, el horizonte estratégico y los objetivos del Estado en la materia.

En lo particular y en lo más reciente en Chile, las denuncias de Delitos de Mayor Connotación Social según informe gubernamental crecen entre 1982 y 1986, para luego decrecer hasta 1995. A partir de 1998[xxxii] se registra un aumento significativo manteniéndose dicha tendencia hasta la actualidad. Los delitos de mayor incremento corresponden a aquellos de motivación económica —hurto, robo con fuerza y robo con violencia y tráfico de drogas. Por lo que podría suponerse que la motivación criminal estaría principalmente asociada cuestiones de tipo económico.

Por su parte los delitos violentos — lesiones, homicidios, sexuales[xxxiii], violencia intrafamiliar— muestran cifras importantes aún cuando no es posible determinar una tendencia. Respecto de la distribución espacial de los delitos, pareciera ser que la tendencia fuese un fenómeno generalizado en Chile, con algunas variaciones a nivel regional. Como podría suponerse Santiago solía tener niveles de delincuencia sustancialmente altos; sin embargo ello ha ido cambiando afectando en índices similares la regiones más grandes del país, justificándose la relación de crecimiento industrial. No obstante el robo con violencia sigue siendo más alto en Santiago[xxxiv].

Evaluando los delitos por estratos socioeconómicos, todo parece indicar que delitos de hurtos y robos afectan a todos por igual, aún cuando es posible determinar algunas diferencias en áreas con mayor disponibilidad de bienes y hábitos de vida. En efecto robos de vehículos y accesorios afectan más a grupos de mayor ingreso, mientras que los robos en la vía pública o en el transporte público afectan a grupos de niveles medios y bajos.

En el ámbito internacional y dado el fenómeno de integración social la preocupación se centra en el crimen organizado3 y el terrorismo, aún cuando no es posible encontrar evidencia que Chile presente altos niveles de estructuras delictivas en este orden.

Con el incremento de las denuncias de mayor connotación social a partir de 1998, se registra un incremento en las detenciones policiales con un incremento en la población penal del país, lo que permitiría pensar que la reforma al sistema judicial ha ido por un camino adecuado. En efecto, el total de personas recluidas en 1980 a nivel nacional era 15.230. En 1990 eran 22.593 personas y en el 2003 se llegaba a 36.331 personas En relación con la composición de personas cumpliendo condena, en los últimos años ha habido un incremento en desmedro de medidas alternativas a la reclusión.

El informe gubernamental estableció un incremento en el número, frecuencia e intensidad de delitos. Sin embargo, se podría demostrar que el mayor número de detenidos y condenados no ha logrado contener la mayor presión delictiva. También podría establecerse que la evolución de la criminalidad no estaría asociada a cambios políticos y que sería posible identificar algunos elementos que pueden estar asociados al crecimiento de la criminalidad en Chile.

Incremento en las tasas de desempleo, particularmente en los segmentos más jóvenes.
Consumo de drogas. Lo que podría explicar la mayor violencia asociada a algunos tipos de delitos.
Existencia de grupos organizados en torno a distintos delitos -ligados a la drogas-, que procuran dominar el territorio, principalmente en sectores populares.
Cambios en el perfil sociodemográfico de los infractores de ley, siendo la excepción el caso del robo con violencia19. La participación de menores de edad y mujeres continúa representando una proporción minoritaria de los detenidos. Se observa que la mayoría de los detenidos y condenados presentan escolaridad incompleta.
El origen de los detenidos muestra una concentración geográfica.

Dentro de la función de orden y seguridad, el Estado estructura sus estamentos asignándoles competencias de acuerdo a políticas que responden al modelo señalado en la Carta Fundamental. En estas actividades, ejerce el monopolio de la fuerza; y en relación al control del orden y la seguridad pública, lo ejerce en forma exclusiva a través de organismos policiales, consolidando así una garantía para satisfacer una necesidad básica de toda persona: la seguridad.

Sin embargo, los avances en la comprensión de la naturaleza de los problemas que aquejan a la ciudadanía, tal como se ha podido rescatar de la lectura de los párrafos precedentes, así como en las posibles estrategias de solución, visualizan a la seguridad ya no como monopolio para el Estado, sino que se le ubica en un plano y dimensión más colectivo.

Esto implica que se han diseñando e implementado políticas públicas para la seguridad en un contexto de transformación y modernización de la gestión institucional, reforzándose el concepto que debe buscarse la efectividad y eficiencia en el ejercicio de la función y que para ello deben fortalecerse las relaciones con la ciudadanía, la comunidad organizada. Luego, las relaciones con el individuo ciudadano deben apuntar al fortalecimiento y perfeccionamiento de su capacidad gestora, reguladora y productora de servicios sociales y de apoyo, que den sustentabilidad al desarrollo del rol que la sociedad civil debe cumplir.

Para lo anterior hay que rescatar la relación entre democracia, seguridad y participación. En la medida que la sociedad civil aporta elementos al diseño de estrategias de seguridad se fortalece el sistema democrático. La participación es fundamental, ya que no se puede hablar de seguridad ciudadana si la ciudadanía está ausente del tratamiento de los grandes temas y preocupaciones sociales.

Chile, desde fines de la década de los noventa asumió acciones estratégicas a fin de reducir las tasas de criminalidad, violencia e inseguridad en nuestra sociedad. Estableció una alianza entre la Sociedad, el Estado y el Gobierno a través de una plataforma orgánica-funcional, encabezada por el Ministerio del Interior e Intendencias, para implementar acciones intersectoriales relacionadas con la seguridad ciudadana.

En este marco de acción se definieron dos consideraciones que destacaron por su relevancia. En primer lugar, la criminalidad y la violencia se asumen como problemas permanentes que demandan una política clara y específica. A su vez, una respuesta y reacción de los órganos del Estado, sólida, estable en el tiempo y eficaz privilegia el logro de los objetivos en el área de prevención delictual y social, el control y sanción, así como la reclusión y la rehabilitación-inserción; pero tomando en cuenta las características de cada una de las manifestaciones que preocupan a la sociedad. En segundo lugar, que la seguridad y la intervención sobre los factores de riesgo para las personas y la sociedad, no pueden ser un asunto reservado al Estado, la policía y la justicia; la seguridad es un asunto de todos.

Desde los 90 se avanzó en el diseño y aplicación de políticas y programas anti delictivos. Se impulsaron iniciativas y reformas en todos los ámbitos relativos a la prevención y el control de la delincuencia. Se involucró al gobierno central, regional y provincial, a las autoridades locales, la sociedad civil y la comunidad .

Se creó la División de Seguridad Ciudadana en el Ministerio del Interior constituyéndose en una estructura que diseña e implementa políticas de seguridad y establece responsabilidades políticas en relación a su impacto

El Decreto No. 594 otorgó al Ministro del Interior la coordinación de las políticas de seguridad y la creación del Comité Interministerial de Seguridad Ciudadana. El Comité Policial puede ser un mecanismo para impulsar medidas intersectoriales que aumente la eficacia y eficiencia de la inversión pública en Seguridad.

Se generaron reformas en el sistema de enjuiciamiento criminal, a través de la Reforma Procesal Penal, y en la entrega de servicios policiales por parte de Carabineros de Chile. En materia penitenciaria destacó el programa de concesiones carcelarias y la ley que aumentará la dotación de gendarmes. En el ámbito local, se crearon espacios para que la comunidad y las autoridades municipales enfrenten el problema delictivo instalando el Plan Comuna Segura. El gobierno central intervino en barrios vulnerables, dando origen al programa Barrio más Seguro.

En esta lógica de ideas debe formularse una política nacional de seguridad ciudadana que involucre alcanzar los siguientes objetivos declarados:

Fortalecer y potenciar la capacidad de la familia para promover conductas pro-sociales y disminuir la violencia. La familia es un agente de socialización. Es allí donde aprenden valores y normas. La familia es el espacio de protección y afecto donde consolidan valores y normas que aportan al desarrollo de un orden social armónico, basado en el respeto y solidaridad. No obstante puede ser un lugar donde se experimenta el abandono y la violencia
Fortalecer y potenciar la capacidad de la escuela para promover conductas pro sociales y disminuir la violencia. La conducta violenta se aprende en la familia y la escuela. Es necesario intervenir para prevenir la violencia como forma de interacción entre individuos propiciando un repertorio de comportamientos que resulten efectivos para la satisfacción de sus necesidades.
Fortalecer la integración social y desarrollar comunidades fuertes para resistir la acción violenta. Las actividades antisociales se producen por problemas que enfrentan los individuos en sus barrios, donde por lo general los vecinos no son capaces de prevenir las acciones ilícitas. Por ello, se sostuvo que la comunidad debe trabajar en conjunto con las instancias institucionales preocupadas de la acción criminal. Una forma de trabajar la disminución del temor, los delitos y la violencia, es crear y fortalecer la organización y red social.
Crear o recuperar espacio público urbano. La ciudad es un lugar de intensificación de los lazos sociales; en ella sus habitantes pueden obtener seguridad o exponerse a actos de violencia. La oferta de la ciudad se juega en su espacio público. Ésta tiene una dimensión física que comprende las calles, paseos peatonales, plazas, parques, entre otros. El espacio público es tarea de todos y para todos los ciudadanos.
Promover el acceso a la justicia. La justicia es un objetivo social, formal establecido para resolver sus conflictos. La ciudadanía requiere de una justicia ágil y próxima, así como sanciones adecuadas a la gravedad del delito.
Fortalecer y modernizar la gestión policial. Las policías deben modernizarse, mejorar su gestión y efectividad, potenciando una relación más estrecha con la comunidad.
Fortalecer la confianza ciudadana y disminuir el temor al delito mediante la provisión de servicios públicos oportunos y eficaces. Se requiere de un Estado que aplique acciones intersectoriales y focalizando en el territorio, responsabilizándose de sus actos y dando cuenta de cómo asigna y distribuye sus recursos.
Mejorar los sistemas de acopio y análisis de la violencia, los delitos y el temor.

En rigor, la comisión estableció que la política nacional en seguridad ciudadana debería sostenerse en algunos criterios esenciales, a saber:

Respeto a los derechos humanos y el estado de derecho que inhiban comportamientos que violen los derechos de los demás, sancionando la ocurrencia de éstos con justicia y proporcionalidad
Eficiencia y Coherencia, con alta rentabilidad social, donde las acciones emprendidas por las diferentes instituciones del Estado sean complementarias.
Focalizadas. Ello implica a concentrar los esfuerzos y recursos para enfrentar delitos que se reiteran conforme su distribución geográfica, los tipos de bienes o víctimas, en los reincidentes y focos de delincuencia.
Territorialidad. Su alcance será nacional aún cuando el carácter del delito varíe entre sectores o regiones, estableciéndose como criterio la libertad para que cada unidad territorial pueda establecer estrategias de intervención conforme su realidad.
Coproducción de la seguridad. Estableciendo alianzas o redes que permita la intervención multifactorial y multi causal de la violencia y el delito, incorporando así a la red privada de seguridad, como respuesta a modificar las conductas de posibles víctimas, en tanto adquieren servicios que pretenden disuadir a quien potencialmente puede contravenir el contrato social establecido.
Participación ciudadana. Los enfoques teóricos antes señalados dan cuenta que la solución a problemas de seguridad ciudadana no depende de la acción aislada de instituciones y autoridades públicas. Su efectividad, eficiencia y eficacia dependerá de los esfuerzos conjuntos que éstas y la comunidad desarrollen. Los ciudadanos son agentes activos que demandan intervenciones oportuna; luego, la participación de organizaciones no gubernamentales, de organizaciones no formales o funcionales de la comunidad se torna vital, donde el Estado impulsa dicha participación, la orienta y dirige.
Integralidad, donde la institucionalidad deberá operar tanto en la prevención como en el control, buscando modelos de intervención que se anticipen a la concurrencia de ilícitos y/o generando reacciones adecuadas para retener, juzgar, castigar y rehabilitar a quienes acometen acciones que contravienen el ordenamiento jurídico.
Gradualidad. La política debe ser justa e implementada bajo criterios técnicos objetivos para garantir el éxito de la intervención.
Igualdad. Se debe garantir el igual acceso a la seguridad, los servicios de prevención y control, lo que tiene como valor que nadie tiene prioridad por sobre otro.
Seguimiento y Evaluación. Se requiere un monitoreo permanente que permita efectuar los ajustes necesarios al sistema preventivo y de control.

En el marco de los objetivos y lineamientos estratégicos del gobierno de Chile, se establecieron las siguientes tareas programáticas para enfrentar el problema social bajo análisis:

A nivel de prevención social[xxxv], es posible identificar que el Estado definió algunas líneas de intervención desarrollando proyectos tendientes a:

a) Reducir la violencia intrafamiliar y el maltrato.
b) Reducir la violencia escolar.
c) Apoyar tempranamente a niños y jóvenes en situaciones de riesgo.
d) Prevenir el consumo problemático de alcohol y el consumo de drogas.
e) Detectar precozmente problemas conductuales.
f) Intervenir en barrios vulnerables.

En el ámbito de la prevención situacional[xxxvi], asociadas al diseño de espacios y planificación urbana que faciliten el desplazamiento y el reconocimiento de extraños. Interviniendo para modificar la estructura atarea y el uso de suelos. Incentivando el uso de sistemas de seguridad alternativos a los ofrecidos por la estructura político administrativa, como vigilancia privada, uso de alarmas y cámaras y otras tecnologías.

En este ámbito de prevención se incentiva una forma de relación policía – comunidad utilizando presencia activa policial y patrullajes focalizados inhibiendo la criminalidad por medio de neutralizar los factores de riesgo y limitar la oportunidad del ilícito. En este nivel la policía uniformada en Chile cumple un rol fundamental entendiendo que su rol es la vigilancia preventiva[xxxvii], para lo cual establece estrategias de mayor relación comunitaria, e intervenciones a estructuras formales educacionales difundiendo técnicas preventivas situacionales, así como también trabaja con las víctimas.

Finalmente el subsistema control sobre la delincuencia, relacionados con los procesos desencadenantes a la comisión de un delito, involucran al conjunto de instituciones que den respuestas asertivas al mantenimientos del orden y la seguridad pública, así como también a dar eficacia al derecho.

En esta línea las tareas que se definieron:

a) Aumentar la proporción de delitos resueltos.
b) Desarrollar estrategias de persecución penal focalizadas en tipos de delitos, lugares o hechores reiterados.
c) Modernizar las policías.
d) Perfeccionar el nuevo sistema procesal penal.
e) Crear e instalar el sistema de justicia penal adolescente.
f) Perfeccionar el sistema de justicia local.
g) Perfeccionar el sistema de penas no privativas de libertad.
h) Perfeccionar el sistema de penas privativas de libertad.
i) Atender y proteger a las víctimas.

En los ámbitos institucionales el Estado ha establecido que es necesario fortalecer las unidades que atiendan la problemática criminal, mejorar los vasos comunicantes y las coordinaciones con agentes locales y privados preocupados de la seguridad ciudadana y el orden y seguridad pública en lo particular. Luego, se ha definido la necesidad de:

a) Fortalecer las instituciones responsables de la seguridad ciudadana.
b) Definir y fortalecer una Institución Central de Gobierno para coordinar la acción de los actores intervinientes.
c) Definir los roles de las instituciones en el territorio.
d) Crear marcos de trabajo intersectoriales.
e) Desarrollar estrategias institucionales y cuentas públicas.
f) Promover la colaboración público – privada.
g) Desarrollar Estrategia Comunicacionales más efectivas entre los actores o agentes públicos que intervienen en este orden.
h) Crear un sistema unificado de estadísticas delictuenciales (SUED), lo que se concreta a partir del 2000.
i) Crear un sistema de información criminal.
j) Establecer bases de datos y registros históricos de información criminal.
k) Desarrollar instrumentos de gestión y sistemas de registro.

A partir de estos lineamientos es posible establecer la y describir la oferta pública que existe en el país en materia de seguridad ciudadana[xxxviii] estructurada sobre una estrategia estatal de prevención e intervención como objeto distinguible y sistemático de políticas públicas, entre las que es posible establecer las siguientes instituciones y programas en aplicación:

Ministerio del Interior, División de Seguridad Ciudadana y sus Programas “Comuna Segura” y “Barrios Vulnerables”

Programa Comuna Segura. Esta iniciativa involucra la participación comunitaria, estableciendo Consejos Comunales de Seguridad Ciudadana, postulando a fondos concursables para financiar acciones de la comunidad. El programa a la fecha del estudio implica atender al casi el 50% de la población nacional.

Programa Barrios Vulnerables. Su objeto es mejorar los índices de calidad de un sector particular. El programa interviene capacitando a dirigentes, microempresarios y jefas de hogar, planes de prevención de consumo de drogas, cultura, deporte y educación; inversión en iluminación de calles y otros.

Ministerio del Interior, Consejo Nacional de Control de Estupefacientes (CONACE) y el programa PREVIENE. El programa PREVIENE opera en las comunas y financia iniciativas de la comunidad por medio de fondos concursables.

Ministerio del Interior, Unidad de Denuncia de Delitos Graves. A partir de 2001, cada gobernación e intendencia cuenta con un Consejo de Seguridad Ciudadana y una Unidad de Denuncia de Delitos Graves. Esta última se encarga de recibir denuncias sobre delitos que por sus características no cuentan con las garantías para denunciarlas en la organización correspondiente.

Ministerio del Interior: Acción Regional y Provincial. Conforme las características zonales y sus prioridades los agentes relevantes pueden recurrir al Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR) o al Fondo Social Presidente de la República para generar iniciativas en proyectos que beneficien la condición de seguridad de la población.

Ministerio de Justicia, Servicio Nacional de Menores (SENAME). Atiende y asiste a niños y jóvenes en situación irregular y que están comprometidos con el sistema de justicia.

Ministerio de Justicia, Corporación de Asistencia Judicial y el Programa de Acceso a la Justicia. Operan en el nivel nacional y están presentes en las localidades de acuerdo a un esquema zonal. Atienden sectores de menos recursos proporcionándoles asistencia jurídica, judicial y/o social.

Ministerio de Justicia. Gendarmería. El servicio atiende, vigila y asiste a personas detenidas, privadas de libertad o con libertad restringida, desarrollando las acciones que permitan su reinserción social.

Ministerio de Justicia, a través de sus secretarías regionales, ejecuta diversas acciones en regiones a través del FNDR, difundiendo la Reforma Procesal Penal y capacitando a dirigentes sociales en materia judicial.

Ministerio de Educación, desarrolla como parte del currículum integrado iniciativas y estrategia para resolver conflictos de manera no violenta, programas en prevención de drogas y conductas saludables.

Ministerio Público implementa la Reforma Procesal Penal, atendiendo a víctimas y testigos.

Carabineros de Chile y Policía de Investigaciones de Chile. Sus tareas se concentran a nivel de prevención y control del orden público. La iniciativa de mayor envergadura de Carabineros es el Plan Cuadrante y el Plas para Investigaciones de Chile.

SERNAM preocupada por la violencia intrafamiliar, con centros de información para víctimas de violencia y tratamiento especializado.

Instituto Nacional del Deporte, enfrenta la Seguridad Ciudadana asignando dineros para el fomento del deporte. Los recursos estructurados en cuotas son asignados a las organizaciones vecinales mediante un concurso público.

Instituto Nacional de la Juventud, opera realizando un trabajo de prevención social para jóvenes en situación de riesgo.

Fundación Integra, que realiza una labor de prevención temprana en jardines infantiles en sectores de escasos recursos, con capacitaciones dirigidas a prevenir los efectos de la violencia y la situación de desamparo de niños en situación de riesgo social.

Con certeza a este nivel es posible concluir que el problema de enfrentar la delincuencia para todo tipo de sociedad es una tarea compleja que no es exclusiva de los órganos del estado, aun cuando claramente se hacen esfuerzos significativos por atacar el problema y sus síntomas. La comunidad debe reconocer que debe ser partícipe activo de la solución participando en el desarrollo de redes y actividades que disminuyan los incentivos y/o beneficios de operar fuera de la ley. Ello, por lo tanto obliga a entender la condición del “negocio” de cada institución centrada en trabajar en la prevención y reacción ante la delincuencia.

Con todo y dada la condición teórica expuesta se puede argumentar que corresponde a los particulares y a las empresas determinar cómo resguardan sus bienes y vidas. No es sólo el Estado quién debe establecer o diseñar la estrategia de cómo enfrentar el problema de la criminalidad, y quizás tampoco sea su labor, el garantizar la existencia de un clima adecuado de seguridad ciudadana. Sin embargo, si es un deber el buscar regular y sin discrecionalidad el mercado de la seguridad privada, pues los incentivos perversos son de variada naturaleza.

IV. Reflexiones Finales

Todo parece indicar que el fenómeno de la inseguridad es ciudadana es un problema social cuyos límites son difíciles de establecer tanto porque geográficamente ninguna nación está libre de ella, nadie se encuentra libre de terminar siendo victima o victimario, tanto porque muchas disciplinas han intentado dar explicaciones más que razonadas a toda acción que transgreda los límites del sano convivir y las buenas costumbres.

Así pues muchas teorías han intentado explicar las causas que motivan la acción criminal y pareciera que ninguna logra explicar por si sola las razones para que un individuo o grupo desarrollen acciones reñidas con las buenas costumbres. Cuestión que por cierto tiene que ver con las definiciones culturales y valóricas de cada grupo social, conforme su estructura normativa y moral.

Como podrá deducirse, todas las explicaciones causales de la criminalidad, como expresión del temor o inseguridad ciudadana dan diferentes e innovadoras respuestas para enfrentar esta problemática mundial. Ello ha generado que los mercados, dada su importancia ciudadana, desarrollen programas y acciones creativas para disminuir los incentivo, disminuyendo los beneficios o aumentando los costos, de ser parte de procesos ilícitos. Es importante destacar que el tema de seguridad ciudadana requiere que día a día se innove en esta materia, pues los contraventores cometen los ilícitos cada vez con un mayor grado de preparación.

Las intervenciones van desde explicaciones biológicas, sociológicas, económicas, ambientales, antropológicas, etc. Sin embargo, el fenómeno sigue presente y cada día se presenta con más fuerza como demanda ciudadana -es parte de los derechos ciudadanos a los que mayor importancia se le otorga- que ha obligado a los gobiernos a enfrentar directamente la problemática incorporándolo a la agenda pública, desarrollando estrategias de intervención directa e indirecta, haciendo parte a la comunidad en su solución bajo la premisa que la delincuencia se genera por diferentes razones entre las que destacan las falta de igualdad, inequidad, posibilidad de acceso a la educación, vivienda, salud, etc., todas cuestiones que se relacionan con el modelo de sociedad que el conjunto social define para sí.

Chile, en estos últimos años claramente ha intentado enfrentar la problemática delincuencial teniendo presente la multi factorialidad del mismo, como reacción a la demanda ciudadana por vivir en un ambiente libre de contaminación alguna, y lo ha hecho a partir de definiciones tradicionales de prevención a nivel primario, esto tratando de disminuir las inequidades sociales, económicas, culturales, ambientales y educacionales a las que se ven expuestos aquellos grupos que han sido etiquetados como expuestos a mayor riesgo social. Así también ha enfrentado el problema bajo la lógica de intervenir en una prevención situacional, es decir atacando las condiciones estructurales y del desarrollo urbano que podrían incidir o facilitar la comisión de hechos que contravengan la ley y el orden.

El Estado de Chile, teniendo presente que debe enfrentar integralmente la problemática de la seguridad además decidió llevar adelante cambios institucionales profundos al modelo de justicia, interviniendo a partir de establecer la necesidad de levar adelante la reforma procesal penal en todo el país, mejorar y unificar los sistemas de registros y estadísticas policiales para facilitar el análisis criminológico desde una perspectiva unidimensional demográfica y geográfica, a pesar de los límites al menos teóricos que ello presenta. Además, enfrentó el proceso con cambios tecnológicos importantes y obligó a las instituciones intervinientes directa o indirectamente a concurrir al desarrollo de programas que se orienten a prevenir o minimizar la condición de temor en que vive la ciudadanía.

Al tiempo, el Estado desarrollo estrategias de colaboración, de alianza con agentes privados o simplemente facilitó el desarrollo de una actividad económica en el ámbito de la seguridad que permitiera sobre bases de mercado que la ciudadanía contratase servicios de vigilancia física o vía algún sistema tecnológico de avanzada por el cual se diera aviso oportuno que se estaba perpetrando un acto no deseado en la propiedad privada, lográndose con ello disminuir la sensación de temor a la que se enfrentaba. Cuestión que requería regulación y supervisión, misión que le Correspondió asumir a Carabineros de Chile a través de OS-10 en conexión con CENCO (Unidad de Control Operativo Policial).

Es necesario destacar que en Chile, la policía militar en particular, para mejor asignar sus recursos estableció un sistema de vigilancia por cuadrantes, cuyo origen responde a la lógica de policía comunitaria, pretendiendo acercar a la Institución hacia la comunidad y hacerla partícipe de su propia seguridad.

El papel de la Policía es decisivo en la prevención del delito, por lo cual creemos que es posible la elaboración de planes de prevención del delito basados en la delincuencia potencial y en la reducción de posibilidades de que el hecho ocurra.

Obviamente, un programa puntual y aislado no resuelve el problema. Por otra parte, cualquiera sea la focalización o el centro del programa, creemos que debe tener – como condición necesaria- base en la realidad delictiva, realidad que no proporcionan las estadísticas oficiales.

No cabe duda que cualquier modelo teórico que pretenda una explicación científica del comportamiento delictivo y todo programa político-criminal dirigido a su prevención y control, han de partir de la criminalidad efectiva, real, careciendo de la más elemental credibilidad y verismo se carecen de instrumentos adecuados para delimitar y cuantificar el problema al que se refieren.

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Notas al Pie de Página

[i] Resultado de la Comisión on Law Enforcement and Administration of Justice. Presidente Johnson’s.
[ii] C. Coles; G. Kelling. Prevention Throught Community Prosecution. Public Interest. Summer 1999, 136, pg 69.
[iii] Ibid anterior.
[iv] Clarke R., V, Situational crime prevention:Its theoretical basis and practice scope. In: M.Tonry and N. Morris (Eds). Crime and Justice: A Review of Research.Vol.4. Chicago. The University of Chicago Press, 1983. Clarke and Stewart, Handling the Wicked issues- a Challenge of Government. Birmingham. University if Birmingham, 1997.
[v] Antonio García–Pablos de Molina. Tratado de Crimonología. 3era. Edición actualizada, corregida y aumentada. Tirant lo Blanch, Valencia , 2003. Pág. 477.
[vi] Antonio García-Pablos de Molina, Ob. Cit. Pág 479.
[vii] Lavastigne y Stanciu cit. Por Antonio Garcia. Ob.Cit., pág. 489.
[viii] Defensible Sapce, 1973, McMillan, NewYork.
[ix] Para mayor profundidad véase citas de Antonio García-Pablos de Molina, Obra Citada, pág.769
[x] Se refiere a estados de vacío o carencia de normas sociales que generan conductas no deseadas de sus miembros.
[xi] Siguiendo a Durkheim, la criminalidad cumple un rol social importante, Mantiene la solidaridad social. El castigo se justifica para evitar la desmoralización del ciudadano honesto y no por prevenir. Luego, también el crimen es normal en cuanto representa la diversidad social.
[xii] Mauriece Chalom, Lucie Léonard, Franz Vanderschueren, Cluade Vecina. Seguridad Ciudadana, Participación Social y Buen Gobierno. El papel de la Policía. Centro de las Naciones Unidas para Asentamientos Humanos (Habitat). Traducción por Ediciones Sur 2001.
[xiii] New Challenges for Law Enforcement. European Journal on Criminal Policy and Research 10, pg. 39-53- Kluwer Academic Publishers.
[xiv]UNCHS-Habitat 1996. An urbanizing World: Global Report on Human settlements, 1996.Oxford. Oxford University Press.
[xv] Los estudios de Naciones Unidas indican que los delitos denunciados cada año entre 1975 y 1990 subieron de 350 a 500 millones. Los crímenes violentos en la década de los 90 crecen un 10%. Algo similar ocurre entre 1980 y 1990 con los crímenes denunciados crecen un 30%. La encuesta de Naciones Unidas sobre las tendencias de criminalidad y funcionamiento de la justicia penal indican que las ciudades más pobladas y con menores índices de desarrollo humano presentan tasas relevantes de homicidio
[xvi] Van Dijk, Jan Ministry of Justice, Strategy planning service, Pays bas, Expert from speech, Setting for Community safety: Report on progress Towards World Change. Final report on the First International Conference for Crime prevention practitioners. Prepared by Pearcey, Welsh, Waller and French. Vancouver, Canada. 1996.
[xvii] UNICEF. Childdren and Violence, Innocenti Digest, No 2, UNICEF International Child Development Centre, Florence, Italy.
[xviii] Sloane, J., A. Kellerman, D.Rey, J Ferris, T.Koespsell, F. Rivara, C.Rice, L.Gray and J. lo Gerfo. Handgun regulations, crimes, assaults and homicide: a tale of two cities, New England Journal of Medicine, 319, 1256-1262. 1998
[xix] Fundación Paz Ciudadana. Conceptos para la prevención y contenido del delito. No. 20, Enero 1999.
[xx] C.Cloes, G. Kelling, Prevention through community prosecution. Public Interest, Summer 99. pg.73.
[xxi] Coerción, Social Support, and Crime: An emerging Theoretical Consensus, Criminology, Volume 40, Research Library Core.No 1. 2002.
[xxii] Para mayor profundidad de los autores mencionados refiérase a trabajo Coerción, Social Support, and Crime: An emerging Theoretical Consensus, Criminology, Volume 40, Research Library Core.No 1. 2002.
[xxiii] Autores como Agnew, Athens, Colvin. Estudios de criminología
[xxiv] ibid.
[xxv] El informe de Diciembre del Centro de Información Mediática, Litoral Press, diciembre de 2004. Los temas con mayor cobertura durante el periodo bajo estudio fueron justicia, política y seguridad pública (todas con más 3.500 notas cada una, durante el mes, y con más de 12.353 minutos destinados a cada uno).
[xxvi] Según Informe de Desarrollo Humano en Chile, de 1998, se podría sostener que la inseguridad opera por la existencia de que alguien físicamente oprima y cause temor de daño, sin embargo es la manera de objetivar la existencia de un conjunto de factores que subyacen en la condición de debilitamiento del vínculo social. Así pues, seguridad tiene como significado primario el no temer a una agresión violenta, disfrutar de la privacidad del hogar y circular libre y tranquilamente. La seguridad es también un construcción cultural que se asocia a una forma igualitaria de sociabilidad. Es imposible no asociar la condición de inseguridad a impunidad, afectando con ello la credibilidad del sistema judicial.
[xxvii] Guzmán, Eugenio “Causas del aumento de la delincuencia: un modelo control”, Instituto Libertad y Desarrollo. (1999)
[xxviii] Programas de las Naciones Unidas para el Desarrollo “Más Sociedad para gobernar el futuro”. Capitulo Desarrollo humano en Chile. Documento de Trabajo. (2000).
[xxix] Tudela P., Patricio. “Seguridad Ciudadana en Chile: Los desafíos de la participación y la modernización para una política pública” (Documento).
[xxx] Oxhorn Philip. From human right to citizenship?. Recent trends in the study of Latin American Social Movements Latin American Research Review; Research Library Core.
[xxxi] Obra citada
[xxxii] Diagnóstico de la Seguridad Ciudadana en Chile (División de Seguridad Ciudadana, Ministerio del Interior, 2004, pág. 22 gráfico 1).

[xxxiii] El informe de diagnóstico sobre seguridad ciudadana destaca que según el Centro de Asistencia a Víctimas de Atentados Sexuales (CAVAS) sólo un 12% de los casos de abuso sexual son denunciados. En tanto, las pericias practicadas por el Servicio Médico Legal, que alcanza al 50% de las denuncias por delitos sexuales, han pasado de 1.100 en 1990 a casi 3000 en el año 2002.

[xxxiv] La experiencia indica que muchas delitos nunca son denunciados. El año 2003, el Ministerio del Interior en conjunto con el Instituto Nacional de Estadísticas, determino que 30% de los encuestados señaló haber sido víctima de un delito, sin embargo las tasas de victimización varía entre comunas pudiendo concluir que la delincuencia es altamente heterogénea a lo largo del país.

[xxxv] La prevención primaria o prevención social, según cita Antonio García Pablos de Molina, obra citada, pág., 983 y siguientes, pretende intervenir en los factores de riesgo que se han identificado como precursores del comportamiento violento o delictivo y suelen enfrentarse resolviendo situaciones carenciales, socializando y enfrentando el problema con más educación, vivienda, trabajo, bienestar social y calidad de vida. Luego, dotándolos de capacidad social para superar de manera productiva sus conflictos. Para algunos es la manera más eficaz y genuina de intervención preventiva, pero es de mediano y largo plazo. En este enfoque clásico encontramos también la prevención secundaria actuando cuando el conflicto se manifiesta y no necesariamente se produce; aquí operan los programas de prevención policial, control de medios de comunicación, de ordenación urbana y diseños de autoprotección. La prevención terciaria aparece con un destinatario perfectamente identificable, población reclusa y su objetivo es evitar la reincidencia.
[xxxvi] La prevención situacional pretende prevenir hechos violentos o delictivos y el temor a ellos mediante la modificación de la situación en que ocurren o se dan. Centra su atención en la delincuencia utilitaria de las bajas clases sociales urbanas. Se trata de prevenir eficazmente el crimen sin analizar ni intervenir en la naturaleza del problema.. Entre sus representantes destacan Clarke R; Felson M., Cohen., Cornish, B; Tremblay, entre otros. Diferentes enfoques teóricos se pueden observar a partir de esta línea de modelo, entre ellos de la criminalidad, donde el concepto de la oportunidad es relevante, se consideran también las dimensiones temporales y espaciales asociadas a la distribución de objetivos y movimiento de infractores.
[xxxvii] El programa estrella institucional se ha denominado Plan Cuadrante que busca establecer un sistema racional de distribución y planificación de la vigilancia policial conforme las características locales, más allá de la condición jurisdiccional.
[xxxviii] Estudio “Identificación de la Oferta Pública y Privada en Seguridad Ciudadana”, realizado por el Centro de Estudios en Seguridad Ciudadana (CESC) de la Universidad de Chile, julio 2003.