Directivo Público: Contexto Para La Reforma en Chile y Competencias a Considerar En Su Formación

por Américo Ibarra Lara

El presente documento se ha construido con la finalidad de responder a algunas inquietudes de alumnos tanto del programa de Magíster en Gerencia Pública y de la Carrera de Administración Pública sobre las características y condiciones que han incentivado al Gobierno de Chile a transformar la forma de entender el rol de funcionario público en el éxito de la aplicación de políticas públicas en el ánimo de alcanzar un estado que pueda concebirse como de "bien común".

Se inicia esta discusión tratando de identificar aquellas características más comunes que suelen utilizarse para describir lo que se entiende por Directivo o Gerente Superior y comprender al mismo tiempo el contexto en que estas dimensiones operan. Luego, se sisntetizará lo que en una perspectiva global, organísmos insternacionales observan en la síntesis para reflejar las características necesarias de un directivo con características vicacionales en el ámbito público y que cualidadesy/o características pudiesen ser necesarias formar o desarrollar. Finalmente se sistetiza la experiencia en Chile, intentando mostrar porqué el aparato público se ha trajnsformado en un buen lugar para desempeñarse laboralmente y que cualidades, en su proceso de modernización se han dibujado como habilidades genéricas se requieren potenciar a la hora de evaluar la formación del Directivo Público.

Para sorpresa de muchos, toda la evdiencia indica que no son muchas las diferencias entre las capacidades y habilidades requeridas para un Directivo especializado en lo Público y lo Privado. Sus competencias directivas son peus genéricas y propositivas.

Consideraciones Generales sobre las características del Directivo Superior

El trabajo gerencial es una actividad cuyas consderaciones son atípicas. No es una profesión u oficio, y resulta evidente que no existe una educación formal, una estructura de contenidos mínimos para desarrollar o establecer el perfil de un alto directivo, bajo el supuesto además de que sea exitoso.

No existe una definición única, específica y/o verdadera o que todos aceptamos como tal para identificar a un Directivo o Ejecutivo "Exitoso", primero porque resulta dificil establecer la condición de éxito y cúales son sus implicancias verdaderas. Quién evalúa si la acción, producto de una decisión, fue o no exitosa y pero aún que significa fracaso. Todo dependerá del cristal con que se mire. Lo que puede ser considerado éxito para unos puede ser un fracaso para otros. Lo único aceptable de decir es que lo podemos asociar al grado de cumplimiento de los objetivos organizacionales, siempre y cuando ellos sean explícitos y conocidos por todos los agentes relevantes.

Salvada la posible divergencia conceptual a que nos lleva la dimensión "éxito", centremos la atención en las variables de concenso. La función gerencial es ambigua, compleja, responde a una funición contínua y aditiva en valor que por su naturaleza no sigue una estructura lineal y enfrenta interrupciones permanentes. La funicón gerencial aplica mucho tiempo en monitorear, aún cuando debiera aplicar más al proceso reflexivo implicándo destinar mucho tiempo a reuniones que establecer remediales a los cambios de velocidad e intensidad que imprime el entorno a la organización. Vivimos en un mundo globalizado, que experimenta cambios vertiginosos en tiempos reducidos, mas allá de lo imaginable hace algunos años atrás y que la era de las comunicaciones a tiempo real a modificado toda forma de transacción, bajo la condición de que los diferentes actores toman decisión con una nutrida y variada gama de datos e información, donde el ciudadano y/o cliente hoy tiene la posibilidad de apreciar y valorar su posición en la sociedad. Su voz, el del ciudadno- cliente, tiene peso específico, y en la medida que ha podido aglutinarse a partir de identificar objetivos comunes ha logrado intervenir en la dinámica del mercado para hacerlo más justo y equilibrado, y ner sólo un actor que consumía aquello que se ofertaba. La estructura y forma de organización del mercado también cambio.

El reconocimiento simple de la mayor capacidad y velocidad que circula por el mundo, a implicado que los agentes, todos, deban desarrollar la habilidad de comprender que la complejidad social, económica, política y tecnológica a cambiado bruscamente. La oferta informacional requiere implementar herramientas e instrumentos potentes para procesar volúmenes de datos de gran magnituid. Esta aparente simple condición, ha permitido quebrar o fortalecer las relaciones teóricas de causalidad unidimensional a que estabamos acostumbrados. Diría incluso, a reconocer que siendo muchas las dimensiones intervinientes, las variables paradigmáticas de antaño se han fortalecido o variado conforme la contrastación teórica. Luego, nadie podría no sostener que el Directivo del siglo XXI debe tener algunas características diferentes y distintivas. Pero no sólo el Directivo es diferentes, el recurso humano en general debe estar dotado de un cuerpo de habilidades más complejas para enfrentar la complejidad inherente del cambio y del mercado.

El factor productivo, como se suele indentificar, al recurso humano, debe poseer características que le permitan ser valorado como una contribución real y marginal al proceso de provisión de bienes o servicios según sea el caso. Su permanencia dependerá del aporte marginal capaz de generar, a partir de la conjunción, perfeccionamiento y potenciación de sus propias habilidades cognitivas, sociales e instrumentales.

• Cognitivas para aceptar, compartir, entender, aceptar y anticiparse a las múltiples y diferentes variables que inciden en cada proceso productivo y de servicio, son muchas las interconexciones y relaciones que deben estar presenten a la hora de tomar decisiones bajo incertidumbre (riego o tensión), intentando una ponderación ajustada de cada una de ellas de acuerdo a su importancia y signicancia.
  
• Sociales, en tanto el reconocimiento del individuo capaz de actuar conjuntamente con otros, permite lograr estándares y resultdos superiores al trabajo individual, y debe reconocerse que hoy más que nunca debe trabajar en equipo, y aceptar que debe adaptarse ante nuevos cambios y desafíos . En la multiplicidad de dimensiones, un único individuo no es pacaz de administrar la suma de impactos y relaciones de causalidad para cada fenómeno social, económico y político.
  
• Tecnólogicas en tanto elr econocimiento de múltiples variables requeire identificar las más importantes y estabelcer patrones de uso, comportamiento y consumo por parte de ellas.
  
  
  

Las exigencias incrementales del mercado tanto en calidad y diseño ha obligó a tanto oferta como demanda en el mercado laboral ajusten la calificación lograda y buscada. Buscar factores productivos calificados ha sido la consigna. Estos deben poseer algunas características que garfiquen su alto espíritu de superación. Lo que nates no era bien visto, hoy es una necesidad. La selección hoy demanda un recurso humanos capaz de movilizar sus inquietudes en un constante espiral de desafíos, escalando puestos y sorteando las dificultades del mercado laboral.

Recordemos que no hace muchos años altos ejecutivos debieron ajustarse ante desaceleraciones y recesión económica mundial. Sólo algunas empresas fueron capaces de soportar una presión macro y microeconómica agobiante y salir con resultados positivos o estables anta la baja del mercado. La evidencia mostró que el "éxito" estuvo condicionado a las capacidades de sus ejecutivos por tomar decisiones racionales, con dominio del entorno y de las reacciones que implicaban posiciones riesgosas en el manejo de costos, precios o volúmenes de producción, diseño y calidad de los productos puestos en el mercado; decisiones que impliocaron cambiar el eje de la discusión entorno a como actuar y participar en un mercado cada vez más cuestionado por su naturaleza imperfecta, donde el agente cliente tenía mucho que decir y hacer, en tanto tomador de decisiones. El riesgo, a veces implicó tomar decisiones a contrapelo de lo que la teoría planteaba y donde ahora debía considerarse escenarios con variables significativas y diferentes al referente teórico que guió las decisiones de los ejecutivos en el pasado. ¿Qué marcó la diferencia ?¿ Qué lectura se hizo ahora frente a datos equivalentes?, ¿Cómo se pronosticó un resultado resultado exitoso, frente a variables que se movían en direcciones asimétrcias?. La única respuesta posible, el mínimo común denominador, el liderazgo que lograron asumir los individuos en condiciones de crisis.

Un líder debe ser capaz de enfrentar y conducir si es necesario la "revolución" en la forma de hacer negocios o "servicios". Hábil bajo presión y competencia compleja; reconociendo, entendiendo y decidiendo sabiendo que el mercado es imperfecto y cuyas reacciones dependen de las motivaciones y percepciones del ciudadano cliente sobre el producto o servicio; teniendo presente que existen acuerdos y redes ya instaladas que afectan los intereses del colectivo.

El Directivo o Gerente exitoso debe poseer características que otros no tienen. Ningún individuo que esté en el promedio podría notar y ponderar esta singularidad que requiere el "nuevo directivo", tiene algo que el otro no posee, una virtud o cualidad que hace a ese individuo diferente al otro.

En las épocas de crisis de la economía chilena, las exigencias en materia de directivos se centraba en la estrategia de costos. Sí, las empresas desplazaron las demanda por directivos con experticia y éxito - pero caros -, por directivos jovenes e impetuosos que se ofrecían a bajos precios, con rápidez y agilidad en la toma de decisiones a partir del manejo instrumental de variables y con altos niveles de logro, estatus y renta. Su desafío era demostrar su competitividad y sus éxitos se avalaban en resultados positivos. Esta estrategia permitió liberar recursos para enfrentar la estrategia competitiva de penetrar en el mercado, o establecer barreras al ingreso, por la vía de precios bajos como cobertura de riesgo.

Todo parece indicar que un nuevo punto de inflexión se está viviendo. En condiciones de estabilidad económica se suele demandar o requerir un directivo capaz de enfrentar la internacionalización y globalización de los mercados, donde la expertiz tiene un valor extremo a la hora de ponderar eintegrar la suma de variables que la internacionalización y la globalización han obligado a incorporar en el modelo decisional. SE requiere hoy un directivo con habilidades para integrar y analizar con inteligencia un conjunto de nuevas variables y datos y que contextualizan el entorno socio político, económico y tecnológico de la sociedad y que se muestra muy diferente y exitante que hace 30 años atrás. Hoy se valora entonces la forma madura de ver y entender la realidad, conjugando su yhabilidad negociadora ante situaciones de conflicto y stress, con alta movilidad, adaptabilidad y flexibilidad mental para enfrentar los nuevos desafíos. Se requiere un gran sentido de responsabilidad social en su rol de orientador y asignador de recursos.

La investigaciones han demostrado que las épocas y condiciones económicas influyen en las demandas del mercado por ejecutivos o directivos. En crisis, especialistas en economía y finanzas son potentes candidatos para ejercer funciones en la línea, y siempre siendo capaces de identificar el mejor modo de asignar y distribuir recursos; ventajas para entender las distintas formas de regulación de los mercados se ahcía necesaria también en épocas de crisis, pues de su administración podían derivarse improtantes beneficios. Expertos en proyectos, innovadores y creativos eran requeridos para sortear crisis. En crisis se requería expertos en regulación laboral, en comercialización, etc., y ello dependiendo de las características y giro del foco de servicio.

Algunos expertos en esta línea de desarrollo, han logrado coincidir en alf¡gunas caracterizaciones del Directivo de hoy (del ejecutivo o gerente), a saber:

• El ejecutivo debe ser flexible.
• El ejecutivo debe ser capaz de trabajar bajo presión.
• El ejecutivo debe ser tolerante.
• El ejecutivo debe ser capaz de reflexionar y ver más allá que los otros.
• El ejecutivo debe contar con experticia
• El ejecutivo debe ser capaz de integrar información y lograr análisis más complejos dada la diversidad de variables que enfrenta.
• El ejecutivo debe conocer y entender de mejor manera el mundo globalizado donde se inserta.
• El ejecutivo debe ser polifuncional.
• El ejecutivo debe ser empático y práctico
• El ejecutivo debe moverse con igual facilidad entre el operario (adminstrativo) y el Directivo Superior.
• El ejecutivo debe poseer un alto sentido social.
• El ejecutivo debe ser capaz de adaptarse con facilidad a la cultura organizacional.
• El ejecutivo debe demostrar un historial exitoso.
• El ejecutivo debe tener la habilidad para detectar oportunidades de negocio o servicio presente y futuro dado el contexto competitivo en que se desenvuelve.
• El ejecutivo debe demostrar excelencia académica.
• El ejecutivo debe demostrar aptitud de líder, capaz de incentivar, delegar, controlar; el líder debe ser capaz de formar equipos y grupos de trabajo eficientes.
• El ejecutivo debe ser capaz de implementar en corto plazo estrategias que permitan obtener resultados exitosos.
• El ejecutivo debe poseer la capacidad de movilizarse en busca de mejores oportunidades, y hacerlo racionalmente evaluando los beneficios netos de sus decisiones.
  
  

Múltiples son las características que el individuo debe poseer para ser un directivo "exitoso". Muchas son las dimensiones las que le afectan, pero acaso son estas dimensiones y características diferenets a un ejecutivo privado de una público. En principio mi opinión es que no existe evidencia suficiente para estabelcer diferencias entre los sectroes o campos de aplicación.

La Dimensión de la Gestión en la Formación del Directivo Público

Frente a los argumentos anteriores cualquiera podría argumentar que no existe mucha diferencia con los requerimientos que debe tener un Directivo Público, en su concepción genérica y sin consideraciones específicas conforme la especialización o área que involucre su ámbito de competencia. No obstante, el informe de Naciones Unidas en que se caracteriza el requerimiento para un recurso humano en la administración pública, entendiendo que sería aconsejable se le reconocieran algunos méritos y se potenciaran sus competencias para una gestión exitosa del Directivo Público. Es conveniente explicitar que en Chile ya hace algún tiempo se explictaron características y competencias a desarrollar en la formación de los Directivos Públicos.

En los últimos años, se ha fortalecido la idea que contar con personas potenciadas y con una sólida formación es posible mejorar el nivel de desempeño organizacional, con independencia del sector en que se desenvuelva. Siempre y hoy más que nunca, los teóricos han dado pie a la reflexión de que el desarrollo de las personas y su sóla consideración de tal dá mérito suficiente para ser considerado un factor diferenciador para dar respuestas innovadoras e inteligenets a los diferentes desafíos sociales, políticos, económicos y tecnológicos que la época requiere sobre todo cuando estamos desarrollando al recurso más significativo del y para sector público.

Podemos identificar algunos modelos instalados en el colectivo que han marcado diferentes formas de enfrentar el estilo de gobernar, con matices y que mutan entre posiciones teóricas puras y la praxis. Tres modelos de administración y gestión pública subyacen en las dinámicas de gobernar y que sirven de pilares para llevar adelante algunas reformas: La administración pública tradicional; la gestión pública, incluyendo a la denominada nueva gestión pública; y gobernanza responsable.

• La Administración Pública Tradicional es un sistema de servicio civil basada en reglas y procedimientos, visto como instrumento imparcial pero obediente del poder ejecutivo. No obstante, enfrentando importantes variaciones al modelo burocrático weberiano. La tradición europea dotó al funcionario público de una condición legal distintiva como representante del Estado. En Estados Unidos, un grupo de altos directivos públicos se sostenían políticamente y eran designados por el Presidente, y sólo se removían cuando la coalición política cambiaba. En Suecia, existía un pequeño núcleo central de servicio civil permanente, mientras el resto respondía a una amplia variedad de condiciones dependiendo de cada particular agencia. En general, el modelo se sostenía en criterios de antigüedad más que en la valoración de la eficiencia en las decisiones sobre promoción del personal, induciendo a muchos servicios civiles a transformarse en enclaves de privilegios relativos.
  
• En la Gestión Pública, las prácticas del sector privado eran los principales insumos del modelo de gestión. Su preocupación principal se centraba en la eficiencia y los resultados. Éste paradigma es caracterizado por su oposición a la lógica reduccionista del modelo burocrático. Reconoce la coexistencia de múltiples factores que aparecen y condicionan al recursos humanos, y es posible que la más importante se la disciplina. Sin embargo, los criterios de eficiencia y efectividad, ambos, relacionados con la lógica disciplinaria, son su principal crítica, en tanto la reduce al cumplimiento de propósitos.
  

• En cuanto a la Nueva Gestión Pública, tradicionalmente asociada a las políticas de ajuste estructural, combina principios de la teoría económica con las prácticas de la administración privada. Reconoce el origen de la motivación de los actores como piedra angular de su desarrollo y le otorga el carácter de alineador de intereses del agente con los objetivos del principal y sobre ellos establece una relación contractual explícita bajo una nomenclatura de compensciones conforem la naturaleza del país. Establecido el principio, el agente conoce a que debe “auto-gestionarse” y aún cuando existe supervisión directa, el debe estabelcer su propio logro. La nueva gestión pública intenta sar un nuevo estatus al funcionario público, condición que se mantendrá en función de su desempeño.
  
  

Algunos plantean sus temores en relación a que pudiesen perderse ciertos rasgos distintivos de la carrera funcionaria al alero de principios extraídos de las prácticas privadas. Más aún, no existe evidencia que demuestre que éstas tengan un efecto positivo en la calidad o la integridad del sector público. Otro rasgo central es el creciente foco en la calidad del servicio, o la atención a las necesidades y demandas de los clientes, lo que implica realizar esfuerzos para incorporar indicadores de satisfacción y transformarlos en medidas de desempeño de las organizaciones públicas. No obstante, se observa un dilema entre las tendencias “desde arriba” en relación a criterios de eficiencia y efectividad, y los estándares de calidad de servicio y eficacia “desde abajo”. Crecientemente, muchos clientes de servicios públicos no necesariamente son mejores en éste nuevo estilo. Dichos clientes, tienen muchas necesidades relacionadas entre sí que podrían ser mejor satisfechas por una provisión de servicios más flexible e integrada.



Las competencias como factor clave de la gestión de recursos humanos


Una buena gestión en los recursos humanos favorece la generación de ventajas competitivas, y es determinante en el desempeño organizacional. cada vez más se le asigna un valor importante al que exista un marco que defina parámetros o estándares de desempeño. El informe de Naciones Unidas asegura que la gestión de los recursos humanos genera sinergias que facilitan el logro de objetivos. Un marco de competencias como el irlandés que indica: “ cuando hablamos de desarrollar competencias, nos referimos a desarrollar aquellos comportamientos y atributos necesarios, así como los conocimientos y habilidades requeridos, para hacer bien nuestro trabajo, de manera tal que alcancemos nuestro potencial y brindemos un servicio de la mejor calidad a nuestros clientes”. El informe da cuenta de la combinación de conocimiento, habilidad, atributos y comportamiento como factores determinantes para manejar una situación profesional y eficiencia en el trabajo, identificando algunas competencias entre ellas:

• Confianza en uno mismo. Habilidad de creer en los propios recursos y de manejar situaciones en el trabajo de acuerdo a las exigencias. Se manifiesta en la iniciativa al momento de opinar, la voluntad de aprender, la habilidad para manejar situaciones complejas y asumir responsabilidades.
  
• Orientación a los resultados y compromisos. Describe como la posesión doctrinaria y la actuación orientada a alcanzar estándares de calidad y superarlos. Se manifiesta en el trabajo orientado a objetivos y estándares de calidad y a resultados.
  
• Iniciativa. Habilidad de generar acciones en el campo de nuestras competencias. Involucra hacer más de lo requerido, y anticiparse a los hechos de manera de evitar problemas o aprovechar nuevas oportunidades.
  
• Trabajo en equipo. Un equipo es un grupo de personas trabajando juntas en pos de conseguir un objetivo común. Los miembros tiene claros los objetivos comunes, son cooperativos y se apoyan mutuamente.
  
• Comunicación. La comunicación efectiva es la sangre de las organizaciones. En su nivel más básico, se refiere al intercambio de ideas e información que resulta en un mutuo entendimiento.
  
  
  Grupales e interpersonales
  
• Articulación. La articulación efectiva involucra la capacidad de desarrollar y mantener una red de contactos, y usarla para avanzar en lo relacionado a las metas organizacionales. Una persona con que ha desarrollado ésta competencia, generará contactos relevantes y establecerá relaciones de simpatía con ellos.
  
• Servicio al cliente. Tiene que ver con entregar un servicio de alta calidad a los clientes, de una manera amistosa, eficiente y efectiva. Se centra en la habilidad de conocer las necesidades del cliente, respetando siempre sus derechos y dignidad.
  
• Liderazgo. Es aquella parte concerniente a la esfera de la gestión que facilita la consecución de resultados a partir de las personas. En el servicio civil moderno, el liderazgo implica estructurar, informar, guiar, facilitar, tomar decisiones y proveer inspiración a los grupos.
  
• Interpersonales. Las personas con habilidades interpersonales manifiestan el deseo de comprender conceptos verbales y no verbales, sentimientos y pensamientos de otras personas.
  
  
  Estilo de pensamiento y solución de problemas
  
  
• Pensamiento analítico. Competencia relacionada con la solución de problemas. Involucra ser capaz de buscar y organizar sistemáticamente información relevante al momento de abordar problemas y llegar a soluciones bien informadas y racionales.
  
• Pensamiento conceptual. Involucra la capacidad de encontrar patrones o conexiones entre problemáticas que no están evidentemente relacionadas.
  
• Toma de decisiones / juicio. Involucra la habilidad de establecer juicios y tomar decisiones informadas respecto a situaciones que necesitan de un curso claro de acción.
  
• Conocimiento experto. Resulta de un conocimiento profundo o un desarrollo de habilidades en un área específica.
  

Consideraciones para el Caso Chileno en la formación de Directivos Público


La política fiscal está ligada a la gestión de los recursos humanos en el sector público debido a la significativa participación del gasto en personal en el gasto público total y por la poca movilidad que presenta el nivel de gasto en recursos humanos en el presupuesto público. Las decisiones de gestión de personal - dotaciones, carrera funcionaria o políticas de remuneraciones- son factores de importancia para la evolución de la política fiscal. La optimización de la asignación y utilización de los recursos públicos depende de la calidad y buen desempeño de los funcionarios públicos en sus diferentes niveles y grados.

Un proceso de modernización del sector público considera el diseño y aplicación eficiente de una política de desarrollo de los recursos humanos. Para un estado eficaz es fundamental mantener y desarrollar equilibrios entre el desarrollo económico y la realidad social. Su equilibrio implica invertir en capital humano, en inversiones y desarrollar una política económica adecuada; pero además, requiere una institucionalidad que lo soporte.

Chile, desde los noventa viene intentando fortalecer la institucionalidad pública, bajo la premisa de que sustentaría la estabilidad económica y social del país. Se avanzó con prontitud basando su estrategia revitalizando el andamiaje del Estado a partir de dignificar y profesionalizar la función pública.

El Estado y su administración requieren empleados dedicados, activos, idóneos, con desempeños óptimos; pero también que cuente con oportunidades de desarrollo, reconocimiento y progreso. Una fotografía al año 2003 permite observar que el gobierno central empleaba a 156.000 personas incluyendo a los servicios de salud.

Las municipalidades ocuparon cerca de 186.000 personas (incluye los servicios de educación y salud administrados por las municipalidades). Las municipalidades son el empleador más importante del personal civil del sector público como consecuencia de servicios intensivos en mano de obra calificada. Actualmente existen 345 municipios, cifra que se compara con los 165 servicios del gobierno central, incluidas en este total las subsecretarías.

El gobierno general en su conjunto (gobierno central más municipalidades), registraba 341.836 empleados civiles al 2003, representando un 6,2% del empleo total del país. La sóla inclusión de Fuerzas Armadas y Policiales hace que el porcentaje representara al 8,1%. Se suma a lo anterior un número importante de trabajadores que pueden considerarse como "empleados asociados" a lo público, que prestan servicios en empresas con participación estatal (33.000 personas); instituciones autónomas del estado (como universidades con 40.000 personas); instituciones privadas que desempeñan funciones públicas con subvención estatal, entre ellas, establecimientos educacionales particulares subvencionados (85.790 personas); Fundaciones Integra y PRODEMU (8.231 personas); establecimientos colaboradores del SENAME para la atención del menor (8.500 personas) y otros.Con todo puede estimarse que los trabajadores asociados a lo público son cercanos a 150.000 personas.

Del gobierno central, el 48,5% de los funcionarios trabajan en salud; 47% en administración central, que incluye al personal civil que se desempeña en las instituciones públicas regidos por la Escala Única de Sueldo (EUS), en instituciones fiscalizadoras y afectas al Decreto Ley 1.953, y el restante 4,5% se desempeña en el Poder Judicial y Legislativo. No obstante ello, en Chile el empleo público representa 6,2% del mercado laboral, muy por debajo de la práctica mundial, el que supera el 15 % en promedio.

Los países miembros de OCDE han disminuido el volumen del empleo público como consecuencia de la aplicación de reformas al sistema de servicio civil. Las reformas se han concentrado en procesos de racionalización de los recursos públicos para disminuir el déficit fiscal.

Para el caso chileno, el empleo público del gobierno central creció un 1,7% promedio anual entre 1990 y 2003, cifra que excluye las Fuerzas Armadas y las Fuerzas de Orden. Según instituciones oficiales el 41,3% del incremento se originó por la regularización contractual del personal a honorarios que cumplía funciones permanentes en los servicios públicos, cambiando su régimen contractual a contrata. Su no consideración implicaría un incremento neto acumulados del orden del 12,7% respecto de 1990 y principalmente en Servicios de Salud, Gendarmería y por la Reforma Procesal Penal.

Entre mayo de 1989 y mayo de 1990 la variación del empleo público implicó una caida del 7,5% por el éxodo o retiro de 9.220 personas, consecuencia del cambio en la administración. Los datos permiten argumentar una tasa de participación estable del empleo público en la ocupación nacional entre 2,5% y 2,6% en el período 1990-2000, alcanzando un 2,8% en 2002 y 2003. La estabilidad y la baja participación en el empleo total podrían resultar en potenciales indicadores de eficiencia en la gestión de los recursos humanos perteneciente al sector público en Chile.

Por su parte, los sistemas de compensaciones vigentes en el sector público civil centralizado y descentralizado son de distinta naturaleza y corresponden a la siguiente regulación:

• Sistema de remuneraciones del personal del gobierno central regido por el Decreto Ley N°249 de 1974, Escala Única de Sueldo (EUS).
  
• Sistema de remuneraciones del personal de las instituciones fiscalizadoras, artículo 5° del Decreto Ley N°3.551 de 1981.
  
• Sistema de remuneraciones del personal del poder judicial del Decreto Ley N°3.058 de 1979.
  
• Sistema de remuneraciones de las entidades acogidas al artículo 9° del Decreto Ley N°1.953 de 1977.
  
• Sistema de remuneraciones del Congreso Nacional, Ley N°18.918 y su modificación mediante la Ley N°19.297 de 1994.
  
• Sistema de remuneraciones de las municipalidades, artículos 23 y 24 del Decreto Ley N°3.551 de 1981.
  
• Sistema de remuneraciones de los médicos funcionarios del sector público regidos por la Ley N°15.076 de 1963 y Ley N°19.664 de 2000.
  
• Sistema de remuneraciones para el personal regido por el Estatuto de los Profesionales de la Educación, Ley N°19.070 de 1991.
  
• Sistema de remuneraciones para el personal regido por el Estatuto de Atención Primaria de Salud Municipal, Ley N°19.378 de 1995.
  

La clasificación del personal por sistemas de remuneraciones no permite argumentar que el 36% del personal imputa gasto sobre el gobierno general y está afecto a la Escala Única de Sueldos; el 9,7% al sistema de remuneraciones de funcionarios municipales y el 25,9% al docentes municipal. El informe oficial de Hacienda indicó una amplia gama de sistemas de remuneraciones con diferencias en los niveles y tratamiento en las rentas. A modo de ejemplo, se constata que en promedio la remuneración bruta para un trabajador público civil del gobierno central se ubica en cifras cercanas a los $512.105 mensuales en el año 2003, esto es un 94% superior al ingreso per cápita del país y un 60% superior a la renta imponible promedio de los trabajadores dependientes que cotizaron en AFP para el mismo periodo. En tanto, las rentas promedio para funcionarios bajo el esquema dado por la Escala Única de Sueldos presentan una renta promedio de $441.883 mensuales. El personal perteneciente a las instituciones regidas por el Decreto Ley N°1.953 tiene en promedio la remuneración más alta con $1.195.723 mensuales.

Las diferencias entre los sistemas de remuneraciones se asocian a la estructura y grados de cada escala y a la dotación efectiva de los servicios, distribución de la dotación en la respectiva escala y composición de los estamentos. Las instituciones con una mayor proporción de funcionarios de menor calificación (técnicos no profesionales, administrativos y auxiliares) presentan remuneraciones brutas promedio más bajas, que los servicios donde el estamento profesional tiene una mayor representación.

En la Escala Única de Sueldos, el 62% de la dotación efectiva corresponde a los escalafones no profesionales, a diferencia de las instituciones fiscalizadoras y las regidas por el Decreto Ley N°1.953, con un 44% y 42%, respectivamente. En otras palabras, las diferencias de remuneración promedio por escala no representan necesariamente brechas salariales para funciones similares.

La estructura de remuneraciones ha estado compuesta por asignaciones fijas a todo evento y no están ligadas a desempeño funcionario. Esta modalidad cambio en los '90 con la entrada en vigencia de la reforma al servicio civil que se inició en 1998, Ley N°19.553, que introdujo el sistema de remuneraciones por resultados e implementó un sistema transitorio de incentivo al retiro voluntario para los funcionarios de la administración pública central permitiendo que un número de funcionarios se acogiera a retiro voluntario entre 1999 y 2000. El sistema de remuneraciones integró variables ligadas a resultados o desempeños individuales e institucionales con el propósito de:

• Premiar el buen desempeño funcionario;
  
• Incentivar la planificación y metas de gestión institucional;
  
• Elevar la calidad de los servicios públicos;
  
• Crear remuneraciones ligadas a resultados, y
  
• Utilizar la política de remuneraciones como instrumento para motivar el buen desempeño funcionario de los servidores públicos y así brindar un servicio de calidad a la ciudadanía.
  

La Ley N°19.553 estableció la Asignación de Modernización, compuestas de tres componentes: a) base; b) desempeño individual y c) desempeño institucional, asociado a programa de Mejoramiento de Gestión. No obstante, el sistema es aplicable sólo a una parte de los funcionarios del gobierno central, pues los funcionarios del sector salud tiene un sistema de remuneraciones en que se aplican criterios diferenciados ajustados a resultados y desempeño.

La Ley sobre Nuevo Trato Laboral y Sistema de Alta Dirección Pública (Ley N°19.882), fortaleció el sistema de remuneraciones variables asociada a resultados. Entregó mayor estímulo al desempeño en la estructura salarial y premios a la excelencia institucional, estableciendo que las remuneraciones variables ligadas al desempeño pasarán de un promedio de 4% a 8% de las remuneraciones totales.

En síntesis, la estructura de las remuneraciones de los funcionarios del gobierno central en el año 2000 se subdividía en los siguientes componentes:

• Remuneraciones generales (73%);
  
• Remuneraciones personales (23%) de carácter transitoria tales como: asignación de zona, asignación de antigüedad y horas extraordinarias, y
  
• Remuneraciones por resultados o desempeño (4%).
  

Esta estructura se modificó con la Asignación de Modernización al entrar en aplicación la segunda etapa de la reforma. En 2004, los anteriores componentes alcanzaron los siguientes valores: a) 70%; b) 22% y c) 8%.

La reforma ha intentado revelar la necesidad de dignificar el trabajo del funcionario público, centrando las discusión en las diferencias salariales con el sector privado. Los argumentos resaltan la productividad, las restricciones en el manejo de personal, las restricciones fiscales y por último, la restricción propia del sistema de remuneraciones del sector público de que toda modificación o incremento debe realizarse a través de una ley.

Según Hacienda en 1996 se efectuó un estudio comparativo que confirmaba que las remuneraciones del sector público no estaban generalizadamente por debajo del mercado. Se lograba establecía que las brechas se presentaban en profesiones como abogacía e ingeniería comercial, logrando reducir tal diferencia para otras áreas disciplinarias u oficios. Al año 2004 las brechas disminuyen de manera apreciable. Hacienda establece que las rentas para profesiones como Ingeniería Comercial son superiores en el Sector Público que en el privado, permitiendo argumentar la existencia de un sector público competitivo en el mercado laboral. Lo anterior es consistente con la política de captar profesionales jóvenes y que ellos se mantengan en el sector público.

En cuanto a las características del personal del gobierno central, se observa compuesto mayoritariamente por mujeres (56,1% del total, al 2003). El 54,1% de los funcionarios de la administración central estaban en cargos de planta; el 44,5% a contrata y el 1,4%, personal a honorarios asimilado a grado u otro personal (jornales y obreros). En la perspectiva regional se demostró que el 41,8% trabaja en la Región Metropolitana y el 57,9% lo hace en el resto del país y un 0,3% se encuentra en el exterior. Las regiones V, VIII y Metropolitana concentran el 62,4% del total de funcionarios. Los funcionarios públicos de la administración central presentan una distribución etárea que permite concluir lo siguiente:

• 25,2% de los funcionarios tiene menos de 34 años;
  
• 51,8 % de los funcionarios tienen menos de 44 años;
  
• Sólo el 3% del personal tiene más de 65 años.
  

La edad promedio de los funcionarios públicos es de 44 años para las mujeres y 45 años los hombres, lo que es similar a la distribución laboral de otros sectores y uno de cada cuatro trabajadores en el sector público tiene menos de 34 años. Las políticas de empleo público, incentivan con mejores remuneraciones la captación de jóvenes trabajadores, ha avanzado en la profesionalización de la función pública. Se observa que la distribución y evolución de los distintos estamentos del empleo público para el período 1994 y 2003 (directivos, profesionales, técnicos, administrativos y auxiliares). Los profesionales corresponden al 26% del tope en 1994. Su participación se incrementó a 31% del total del empleo público en 2003. Si esta cifra se agrega directivos y técnicos puede concluirse que la proporción de funcionarios calificados se eleva hasta casi el 60%. Sobre la distribución del personal por años de servicio se observa para el año 2003:

• El 45 % del total de personal tiene menos de 10 años de servicio,
  
• Una parte de la proporción de trabajadores con 11 y 20 años de servicio, ingreso a la administración pública entre 1990 y 1993,
  
• El 35 % de los funcionarios tienen más de 20 años de servicio;
  
• El 3% de los funcionarios tiene más de 30 años de servicio.
  
• La antigüedad promedio de los trabajadores del sector público es de 15,3 años para las mujeres y 14,7 años los hombres.

El Sistema de Alta Dirección Pública

El informe de Hacienda establece que el avance hacia un servicio público moderno, capaz de entregar una atención de calidad a la ciudadanía requiere de profesionalización del sector o de funcionarios más capacitados e idóneos para el desempeño funcionario. Para ello ha transformado los mecanismos de selección de los altos directivos públicos. Un estudio de Clima Organizacional de 1996 mostró un mejor desempeño en los casos que reconocían a sus jefes como personas competentes y profesionales. El sistema de gestión de recursos humanos aplicable al caso chileno se ha planteado como objetivo el dotar a las instituciones del gobierno central de equipos directivos profesionales, motivados, jerarquizados, eficientes y con capacidad de trabajo en equipo, para optimizar la gestión de las instituciones públicas en la entrega de bienes y servicios a la comunidad, basando su funcionamiento a partir de la concursabilidad pública, abierta y competitiva, aplicando procesos transparentes, ecuánimes, equitativos y basados en el mérito.

Su cobertura alcanzará a funcionarios que se desempeñan cargos de jefaturas en la dirección de órganos o servicios públicos o en unidades organizativas de éstos, y cuyas funciones sean predominantemente de ejecución de políticas públicas y de provisión directa de servicios a la comunidad (primer y segundo nivel jerárquico), excluyéndose a las autoridades políticas y los jefes superiores y los segundos niveles jerárquicos de servicios con responsabilidades en la formulación de políticas públicas.

Estos directivos recibieron a partir de 2004, y en la medida que se han integrando al sistema, una asignación de alta dirección pública, parte de la cual es pagada por desempeño o resultados. Los altos directivos públicos, jefes de servicio y directivos de segundo nivel jerárquico recibirán esta asignación de acuerdo al porcentaje de cumplimiento de las metas fijadas para el año anterior en el correspondiente convenio de desempeño. Con el sistema se inicia la profesionalización del servicio civil a partir de los funcionarios de alta jerarquía y agentes impulsores de las reformas. Los directivos públicos deben fomentar una cultura de comunicación abierta, confianza y cooperación, ambiente propicio en el cual emerge la creatividad y la innovación.

Uno de los principales desafíos que se planteo el proceso de modernización de la gestión pública era desarrollar una gestión de los servicios cada vez más eficaz, eficiente, participativa y transparente, fortaleciendo las destrezas y conocimientos de los recursos humanos responsables de tal gestión, para lo cual el Proyecto de Reforma y Modernización del Estado consideraba como línea de acción fundamental, la formación de directivos públicos.

El Gobierno privilegió la participación activa de instituciones externas al Estado y favoreció la una oferta diversa y competitiva de programas de formación de directivos públicos en las instituciones de educación superior del país, garantizando la pertinencia y calidad de dichos programas a los requerimientos del Estado, se ha considerado un mecanismo independiente de evaluación y certificación, con reglas y procedimientos claros.

El Proyecto de Reforma y Modernización del Estado determinó que los directivos públicos son los principales agentes de cambio en el proceso de modernización del Estado. Por ello, es básico asegurar cuenten con una formación de calidad para favorecer el desarrollo de la gestión pública. El Proyectodefinió para el caso chileno que el perfil de los Directivos Públicos debía contar con una gama de habilidades en tres dimensiones, a saber:

• Capacidad para entender los proceso de gestión y desarrollo interno de la organización.
  
• Capacidad de identificar, conocer y hacerse cargo de las necesidades e intereses de los ciudadanos / sus clientes, y
  
• Capacidad de conocer, comprender y hacerse cargo del contexto definido por sus autoridades y sus pares.
  

Para ello, deberán considerar el desarrollo de habilidades directivas como las que se describen a continuación:

1. Pensamiento sistémico y estratégico. Implica comprender el entorno organizacional, cultural, histórico, social y económico en que opera el organismo a su cargo, bajo una visión sistémica relacionada con objetivos estratégicos. Incluye el desarrollo de capacidades para:

a) Analizar y comprender el entorno y adaptarse a sus cambios,

b) Comprender los temas actuales y de largo plazo del servicio,

c) Elaborar una visión estratégica del servicio,

d) Identificar el contenido sustantivo de la acción del servicio (el propio negocio),

e) Reconocer o crear modelos y establecer conexiones,

f) Aclarar situaciones complejas,

g) Efectuar comparaciones sistemáticas,

h) Analizar sistémicamente los procesos del servicio y otros relacionados, y

i) Trabajar por resultados y rendir cuentas públicas

2. Liderazgo. Se refiere a la capacidad de conducir el servicio de manera efectiva, de proveer un claro sentido de propósito y dirección basados en una visión compartida; de alentar la incorporación y despliegue de la diversidad de talentos; de construir un equipo capaz de cumplir sus objetivos tomando en cuenta criterios de eficacia y eficiencia. Incluye el desarrollo de capacidades para:

a) Identificar y desarrollar una gestión del valor que aporta el servicio al desarrollo del país,

b) Definir y comunicar una visión potente e inspiradora,

c) Establecer objetivos y desafíos, y asegurar condiciones de superación,

d) Comprender la cultura pública y respetar la historia del servicio,

e) Identificar los valores o principios sustantivos del servicio y generar un compromiso compartido por la organización y su entorno,

f) Generar confianza y seguridad, y <>

g) Producir los resultados esperados.

3. Trabajo en equipo. Se refiere a la capacidad de estructurar y coordinar equipos de trabajo, como también de integrar equipos de trabajo. Incluye el desarrollo de habilidades para:

a) Constituir equipos de trabajo eficaces (team building) y trabajar de manera estimulante y alentadora con subalternos,

b) Reconocer y potenciar las habilidades y contribuciones individuales dentro del equipo,

c) Construir sobre las ideas de todos y crear una cultura de colaboración, ntegrar equipos de trabajo relacionándose adecuadamente con sus pares y aportando a la efectividad del equipo directivo del país.

4. Comunicación efectiva. Considera la capacidad de comunicarse de manera eficaz, clara y convincente en distintos niveles, tomando en cuenta aspectos de contenido y expresión del lenguaje, así como el reconocimiento y manejo de emociones. Incluye el desarrollo de capacidades para:

a) Identificar con nitidez el propósito, sentido y posibilidades de las conversaciones,

b)Interactuar con solidez y aplomo en distintos niveles (con autoridades superiores, con pares, con subalternos),

c) Influir y persuadir a otros para lograr apoyo o acuerdos, y

d) Hacerse cargo del escuchar social, esto es, de la comprensión de los contenidos de la comunicación por parte de los interlocutores y de las consecuencias que ello tiene.

5. Gestión de la diversidad. Se refiere a la capacidad para actuar de manera integradora y transparente en contextos diversos y heterogéneos, en los que pueden existir tensiones estructurales o de comportamiento, que sea necesario o conveniente armonizar o despejar. Este factor incluye el desarrollo de capacidades para:

a) Articular intereses, ya sean individuales, colectivos u organizacionales,

b) Identificar y manejar conflictos internos y externos,

c) Actuar y resolver en situaciones de crisis,

d) Negociar, conociendo procesos y técnicas para ello.

6. Gestión del cambio. Se refiere a la capacidad de gestionar el desarrollo de la organización en función de los cambios del entorno y/o de la propia estrategia, identificando tendencias externas y situaciones concernientes al organismo, comprendiendo su interrelación con la estrategia y los planes, sus posibles impactos y cómo podrían explotarse. Incluye el desarrollo de capacidades para:

a) Evaluar los cambios en los requerimientos y necesidades de usuarios o beneficiarios,

b) Realizar análisis prospectivo y socializar visiones de futuro,

c) Manejar positivamente el riesgo y la incertidumbre en favor de la organización,

d) Definir prioridades e identificar oportunidades de mejora,

e) Establecer estándares de calidad y de reconocimiento de mejores prácticas,

f) Desafiar lo existente y ensayar nuevas ideas, y

g) Gestionar los períodos de incompetencia temporal originados por procesos de cambio, promoviendo una cultura de aprendizaje.

7. Gestión de la asociatividad. Se refiere al conjunto de habilidades asociadas al reconocimiento de la importancia estratégica de la colaboración, la coherencia y la complementariedad de las acciones públicas. Incluye el desarrollo de capacidades para:

a) Detectar problemas que puedan solucionarse ventajosamente coordinándose con terceros,

b) Compartir conocimientos y crear espacios para especulaciones y proyectos,

c) Generar alianzas estratégicas,

d) Generar redes (mantención de redes y vínculos), y

e) Establecer relaciones de competencia (cooperación y competencia).

8. Negociación. Se refiere al conjunto de habilidades y técnicas necesarias para conducir procesos de negociación complejos en forma exitosa. El ambiente en el que se desarrollan las políticas públicas hace necesario negociar soluciones a los conflictos que se plantean. El entendimiento sobre qué negociar, cómo formular la estrategia aprovechando las posiciones relativas de poder y desarrollar la negociación, deben ser habilidades estándares para cualquier directivo.

Desde el punto de vista metodológico se ha esperado que los diferentes programas para satisfacer los requerimientos de formación de las competencias indicadas promuevan el aprendizaje activo; con estructuras programáticas flexibles y adecuadas a las características de sus potenciales alumnos (es decir, alumnos adultos y profesionales, que cumplen una jornada de trabajo).

De preferencia se ha requerido que los programas se organicen en unidades auto contenidas de formación debidamente articuladas, permitiendo un avance gradual en la obtención de grados académicos necesario para una adecuada profesionalización de la administración pública.

Comentarios Finales

La revisión y síntesis bibliográfica que se ha expuesto en estas páginas demuestran con meridiana claridad algunas cuestiones significativas. Enn primer lugar que todo directivo superior (gerente) debe poseer algunas características distintivas que lo posicionan en un lugar y espacio decisional difeente al resto. Su valore stá dado por la habilidad para estructurar a partir de una minuciosa mirada a las más diversas y complejas variables que afectan la condición de los sectores en que el Estado y las Empresas deciden o requieren intervenir, de acuerdo a su propia naturaleza co condición. Lo son mucho más hoy que antaño.

Se reconoce hoy más que nunca que el Directivo gerente, debe poseer la habilidad para enfrentar de manera inteligente, rigurosa y desafiante, me refiero de forma creativa e ingeniosa, las condiciones del entorno que cada vez se torna complejo como consecuecnia de la Internacionalización y la Globalización. Ambos fenómenos no son exclusivos de la firmas. Por el contrario el actor principal que facilita la globalización y la posibilidad de abrir las fronters al comercio internacional es el Estado.

Es este agente el que ha dibujado la mejor forma de relacionarse y beneficiarse de la globalización y de las aperturas de las fronteras económicas. Pero al mismo tiempo, reconoce en ello la exigencia y el deber de preparase para facilitar el hacer de los más diversos actores económicos, políticos y sociales, en tanto se vuelve necesario enfrentar el desafió de nuevas demandas y ofertas como consecuencia directa de la formalización de Asociaciones Comerciales y Acuerdos Internacionales. El Estado, sostiene que una nueva forma de intervención se requiere y establece que es su recursos humano, sus profesionales y altos Directivos, aquellos que deben ser capaces de decodificar los escenarios futuros que el país enfrentará, teniendo en consideración nuevas variables intervinientes y un entorno cambiante a velocidades inimaginables.

El Estado reconoce la necesidad de preparar y/o potenciar las habilidades de sus Directivos para entender que el modelo de desarrollo opera con el mercado, bajo un modelo conceptual de economía y que en ella algunas reglas operan y lo hacen eficiente. Por tanto debe establecer normas que vengan a regular la relación entre los actores internos e internos. Su éxito dependerá de la capacidad de proyectar un estado futuro a partir de datos actuales. Acaso esa no es la dimensión característica de un Directivo que opera en el ámbito privado; no es acaso su capacidad.

Que pareciera existir un concenso importante en la necesidad histórica de mejorar las condiciones salariales de los funcionarios públicos, entendiendo que ello implicaría un incentivo significativo para mejorar el desempeño público, más por cuanto se desea generar niveles de profesionalización y mantener un componente etareo que no tenga incentivos para emigrar a espacio donde las compensaciones sean superiores habiendo asumido el costo de su preparación profesional, otorgándo criterios y experiecnia para enfrentar nuevos desafíos laborales.

Finalmente rescatar la idea que no existen diferencias sistemáticas entre las habilidades o competencias requeridas para un directivo público en relación a un gerente que se desenvuelve en el ámbito empresarial y que tampoco lo es el modelo de premios o incetivos que ajustan la relación de rpecios del factor productivo, mano de obra a la contribución que este es capaz de hacer a la institución.

Me inlcino a pensar que podrá seguir completándose este comentario y que por cierto no es exclusivo, sino se convierte en un juicio sobre bases fundadas.

[1] Términos Técnicos de Referencia para la Formación de Directivos Públicos, Gobierno de Chile, Ministerio Secretaría General de la Presidencia y CNAP, 2002.
[2] Informe de las Finanzas Públicas, Ministerio de Hacienda Gobierno de Chile, Diciembre 2004
[3] El proceso de modernización de la gestión de los recursos humanos en Chile culminó con la reciente aprobación de la Ley 19.882 sobre Nuevo Trato Laboral y Sistema de Alta Dirección Pública.
[4] Unlocking the human potenctial for public sector perfomance. World Public Sector Report 2005. background paper for the technical summary. U.N. Departament of Economic and Social Affair. Division for Public Administration and Development Management, 2005.